co-creation und co-production – Stand der Forschung

Immer häufiger werden Bürgerinnen und Bürger in die Formulierung und Umsetzung von öffentlichen Programmen einbezogen.  Diese Partizipation wird von wissenschaftlicher Seite als “co-creation” oder “co-production” (Koproduktion) bezeichnet. Beide Konzepte werden laut Voorberg/Bekkers/Tummers (2014) synomym benutzt. Anders, als es der Begriff vermuten lässt, konzentriert sich die co-creation-Literatur nicht auf die Phase der Programmformulierung und -ausgestaltung, sondern mehrheitlich auch auf den Umsetzungsprozess öffentlicher Programme. Der Unterschied zwischen beiden Konzepten liegt den Autoren zufolge eher darin, dass die co-creation-Literatur noch stärker als co-production-Ansätze die Einbeziehung von Bürgern als einen Wert an sich  betrachtet.

Voorberg/Bekkers/Tummers  wollten wissen, welche Ziele mit co-creation und co-production verfolgt werden, welche Faktoren die Zusammenarbeit von Staat und Bürgern beeinflussen und welches der outcome ist, wenn Bürger in die Politikformulierung und -umsetzung einbezogen werden.

Zu diesem Zweck haben die drei Autoren eine Auswertung der einschlägigen wissenschaftlichen Literatur vorgenommen.  Über 4700 englischsprachige Bücher und Aufsätze seit 1987 wurden durchgesehen, die co-creation und/oder co-production im Titel haben, davon werteten sie 122 Studien systematisch aus (27 Studien über co-creation, 95 über co-production). Auffällig ist den drei Autoren zufolge, dass qualitative Fallstudien dominieren und sich ein Drittel der Texte auf den Gesundheitssektor bezieht.

Die Ergebnisse ihrer Literaturanalyse sind in der Public Management Review (2014) veröffentlicht:

Welche Ziele werden mit co-creation/co-production angestrebt? 64% der Studien geben gar keine Ziele an. Voorberg/Bekkers/Tummers  deuten dies so, dass Bürgerbeteiligung in den Studien als Wert an sich begriffen wird. 22% der 122 ausgewerteten Texte geben “mehr Effektivität” als Ziel der Einbeziehung von Bürgern an.

Welche Faktoren unterstützen co-creation und co-production? Auf Seiten der öffentlichen Hand ist die Kompatibilität  staatlicher Strukturen mit der Partizipation von Bürgern wichtig. Eine offene Haltung gegenüber Bürgerbeteiligung fördert diese. Umgekehrt verhindern konservative Verwaltungskulturen und die Angst vor Kontroll- und Statusverlust co-creation und -production-Aktivitäten (Voorberg/Bekkers/Tummers, S. 10). Der Nutzen, der mit der Bürgerbeteiligung verbunden ist, muss den staatlichen Akteuren klar sein, – dieser Faktor wird in vielen Studien betont. Auch auf Bürgerseite gibt es wichtige Voraussetzungen für das Gelingen partizipativer Prozesse, wie bspw. Bildung, bestimmte Fertigkeiten, soziales Kapital und  Vertrauen in partizipative Prozesse (Voorberg/Bekkers/Tummers, 11).

Hürden können auf staatlicher Seite abgebaut werden, indem das Ziel, co-creation und co-production zu stärken, von der politischen und administrativen Spitze klar formuliert wird. Auch die Ausweitung der Handlungsspielräume von Mitarbeitern ist wichtig, damit Partizipation gelingt.

Nach dem outcome von co-creation und co-production-Prozessen fragen Voorberg/Bekkers/Tummers zufolge nur wenige Autoren. Die meisten konzentrieren sich auf die Analyse von förderlichen oder hinderlichen Faktoren. Nur ein Fünftel schaut sich die Ergebnisse von Koproduktions- und co-creation-Prozessen an (ebd., S. 13). Wo der outcome im Mittelpunkt steht, werden Effektivität und die Förderung von Bürgerbeteiligung als Hauptergebnisse festgehalten (ebd., 13).

Das Fazit der drei Autoren lautet im Hinblick auf den outcome:  “(…) given the limited number records that reported on the outcomes of co-creation/co-production, we cannot definitely conclude wether co-creation/co-production can be considered as beneficial” (Voorberg/Bekkers/Tummers, S. 14) . Bürger-Partizipation werde in den meisten ausgewerteten Studien als Wert an sich betrachtet. Insofern sehen die drei Autoren einen wichtigen zukünftigen Forschungsschwerpunkt in der Untersuchung der Ergebnisse von co-creation und -production-Prozessen.

 

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Wer gestaltet die Stadt? Stadtentwicklung und Zivilgesellschaft

Die Schaffung und Ausgestaltung von Stadträumen ist immer weniger das Ergebnis kommunaler Planungen. Vielmehr spielen zivilgesellschaftliche Akteure eine wichtige Rolle, die in Eigeninitiative Räume entdecken, nutzen, umdefinieren und ausgestalten.  Diesem sogenannten “Informellen Urbanismus” , der neben den offiziellen Planungsstrukturen existiert, widmet das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) ein ganzes Themenheft (IzR 2/2014). Der Begriff “Informeller Urbanismus” wurde ursprünglich mit Blick auf Entwicklungsländer benutzt, um damit fehlende formale Strukturen in deren Stadtentwicklung zu bezeichnen. Zwischenzeitlich ist die Diskussion aber weiter und erkennt, dass Stadtentwicklung sich auch in unserem Land nicht “top-down” vollzieht, d.h. ausschließlich durch kommunales Planen und Handeln, sondern Bürger wichtige Akteure sind, die den Stadtraum entscheidend mitgestalten.

Zivilgesellschaftliche Aktivitäten sind dabei  “in einer Gegenposition zur offiziellen Stadtplanung, zumindest jedoch in einem toten Winkel” (IzR, Willinger, I), – dort, wo die Stadt nicht so genau hinschaut und auch nicht selbst aktiv ist. In der Vergangenheit gab es zwischen der formalen Stadtplanung und der informellen Raumproduktion und -nutzung zivilgesellschaftlicher Akteure wenig Berührungspunkte und wenig Kommunikation, beide existierten “in parallelen Universen” (IzR, Misselwitz, 87).  Derzeit öffnet sich die kommunale Planung zwar langsam für zivilgesellschaftliche Beteiligungsprozesse, dennoch ist das Verhältnis zwischen formaler Planung und der informeller Stadtentwicklung  je nach Ort ganz unterschiedlich: “in Berlin sieht das ganz anders aus, als in Marseille, in London merklich anders als in Athen” (IzR, Matthiesen, 89).

Auch Vereine gestalten als zivilgesellschaftliche Akteure ihre Stadt mit und dies nicht nur inhaltlich oder sozial, sondern eben auch räumlich. Andrea Benze zeigt in ihrem Aufsatz die “informellen Raumtaktiken” von Vereinen am Beispiel der Stadt Bitterfeld-Wolfen auf. Drei Raumtaktiken konnte die Forscherin bei den dort ansässigen Vereinen erkennen: “entdecken, spezialisieren und umdeuten” (IzR, Benze, 144f).

Entdecken: aufgrund ihrer Ortskenntnis und ihrer persönlichen Verbindungen entdecken und nutzen Vereine leerstehende Gelände, leerstehende Gebäude oder sie ziehen in ungenutzte “Resträume” von Fabriken oder städtischen Anlagen wie bspw. der Radioclub in die ehemaligen Lagerhallen der Stadtwerke (Benze, 144).

Spezialisieren: Vereine entdecken in diesem Fall keine neuen Räume, sondern sie verwandeln bestehende Einrichtungen um und führen sie neuen Zwecken zu. Sie reagieren damit auf veränderte Bedürfnisse der Bevölkerung. Aus einem Freizeittreff für Kinder wird bspw. ein Jugendclub, weil sich der Bedarf vor Ort ändert (Benze, 145)

Umdeuten: der Vereinszweck wird an das bestehende Raumangebot angepasst, d.h. die Raumtaktik erfordert eine Veränderung des eigenen Profils (ebd.)

Aus den Raumtaktiken der Vereine schlussfolgert Benze, dass Vereine aufgrund ihres lokalen Orts- und Sachwissens an der Stadtentwicklung beteiligt werden sollten und Vereinsorte darüber hinaus Anregungen für die Stadtplanung bieten. Sie können aufzeigen, in welche Richtung sich städtische Räume entwickeln könnten und ergänzen damit die Perspektive der Stadt um eine zivilgesellschaftliche Dimension.

Eine Voraussetzung, um den Beitrag der Vereine für die Raumproduktion und -nutzung zu würdigen, ist aber, dass die zivilgesellschaftlichen Akteure der Kommune überhaupt bekannt sind. Dass dies nicht immer der Fall ist, zeigt die hier im Blog schon einmal besprochene Studie von Soteri-Proctor/Alcock (2012) (Infos über die Studie gibt es auch hier). Die Autoren zeigen anhand ihrer Forschungen auf, wie groß und im allgemeinen unbekannt die Zahl informeller Gruppen in den Kommunen ist. Hierfür untersuchten sie in zwei britischen Städten einige Straßenzüge und fanden allein in elf Straßen 58 offiziell unbekannte Gruppen.  Hätten sie auch Gruppen einbezogen, die in der Gemeinde umherziehen und sich an wechselnden Orten treffen oder die hauptsächlich im virtuellen Raum existieren, wäre ihnen zufolge die Zahl noch höher ausgefallen. Es wäre sicher auch im Hinblick auf die Stadtentwicklung  interessant zu untersuchen, welche Wirkung mobile Initiativen und virtuelle auf die örtliche Raumproduktion und -nutzung haben.

Generell sollte im Zusammenhang mit der örtlichen Zivilgesellschaft die räumliche  Perspektive stärker bedacht werden, wie es in der Publikation des BBSR geschieht. Denn speziell im Rahmen des demografischen Wandels und im Rahmen industrieller Strukturveränderungen spielt die Zivilgesellschaft als Raumproduzent und -nutzer für das örtliche Gemeinwesen eine wichtige Rolle.

Community Organizing – Theorie und Praxis

Die Stiftung Mitarbeit hat in Kooperation mit dem Deutschen Institut für Community Organizing und dem Forum Community Organizing e.V.  das “Handbuch Community Organizing, Theorie und Praxis in Deutschland” (2014) veröffentlicht. Die Publikation enthält vierzig Beiträge und Interviews zum Thema.  Ich habe den Band durchgearbeitet, um klarer zu sehen, was man unter “Community Organizing” hierzulande versteht.

Das Community Organizing (CO) hat seine Wurzeln in der amerikanischen Arbeiter- und Bürgerrechtsbewegung. In Deutschland fehlt diese Anbindung des CO an Soziale Bewegungen (Rothschuh, 26).

In unserem Land wird das CO eher als eine Methode der Gemeinwesenarbeit und der Bürgerbeteiligung verstanden, die Bürgern  – und zwar gerade jene in benachteiligten Vierteln – mehr Teilhabe verschaffen kann. Die Teilhabe wird durch eine Organisierung der Zivilgesellschaft in Form von “Bürgerplattformen” auf lokaler Ebene erreicht.  Die Bürgerplattformen treten als Verhandlungspartner gegenüber Wirtschaft, Verwaltung und Politik auf. Sie bestehen aus einzelnen Bürgern und/oder zivilgesellschaftlichen Gruppen, die unter sich ein dichtes und grenzüberschreitendes Beziehungsnetz knüpfen, um gemeinsam handlungsfähig zu werden (Penta/Düchting, 55). Konflikte mit Staat und Wirtschaft werden nicht gemieden,  sondern gesucht und offen ausgetragen, denn “ohne Auseinandersetzungen (…) wird es kaum Veränderung geben” (Müller/Szynka, 17).

Das Denken in Machtkategorien und Verteilungskonflikten prägt das klassische Community Organizing. Von der Gewerkschaftsbewegung wurde überdies die wichtige Bedeutung des Organisierens für soziale Bewegungen übernommen (“organize the organizations”). Dennoch versteht sich das CO als ein “parteipolitisch und konfessionell unabhängiger Ansatz der zivilgesellschaftlichen Selbstorganisation, um lösungsorientiertes, öffentliches Engagement auf breiter gesellschaftlicher Basis von unten aufzubauen” (Penta/Düchting, 53). Auf diese Weise soll unsere Demokratie revitalisiert werden.

In Deutschland wurden zwischenzeitlich einige Bürgerplattformen gegründet, zumeist auf Initiative des Deutschen Instituts für Community Organizing in Berlin (z.B. WIN-Wir in Neukölln, SO! MIT UNS im Südosten Berlins). Themen der Bürgerplattformen sind u.a. die Schaffung von Arbeitsplätzen, der Zustand des öffentlichen Raums, öffentliche Sicherheit, Bildung, Wohnraummangel und hohe Mieten, Verkehrsbelastungen, die Versorgung mit Haus- und Fachärzten, – kurz gesagt: Themen mit großer Bedeutung für die Bürgerschaft einer Kommune oder eines Quartiers.

Das CO setzt in seiner amerikanischen Tradition auf eine Distanz zum Staat und zur Sozialen Arbeit. Wichtig ist den Organizern auch eine staatsunabhängige Finanzierung ihrer Tätigkeit. Diese amerikanisch geprägte, staatskritische Perspektive blendet die Errungenschaften der Sozialstaatlichkeit und die Potentiale Sozialer Arbeit aus. Sozialarbeit kann vom Community Organizing lernen und ihre bürgerschaftliche, beteiligungsorientierte Dimension stärker betonen und fördern . Aber  “klar ist: CO ist nicht Sozialarbeit” (Oelschlägel, zit. nach Fehren, 66), sondern geht darüber hinaus und in den politischen Bereich hinein. Denn der Sozialen Arbeit und hier speziell den gemeinnützigen Trägern, fehlt aus CO-Sicht die Macht, um Probleme anwaltschaftlich lösen zu können. “Wir müssen erkennen, dass wir mit den Leuten, über deren Power, Dinge in Bewegung setzen können, die wir selber gar nicht umsetzen oder gar nicht in Bewegung bringen könnten” (Schaaf, 219).

Der Organizing-Prozess gliedert sich in die folgenden Phasen (Richers, 91):

  •  Zuhören:  wo liegen die Probleme? Welches Aktionsthema wird gewählt?
  • Recherche und Strategieentwicklung
  • Gemeinsames Handeln und Aktionen
  • Zivilgesellschaft nachhaltig, wirksam und demokratisch organisieren

Die Rolle des Organizers ist es, im Hintergrund zu bleiben und die Bürger selbst handlungsfähig zu machen (ebd., 92).

Einen interessanten Aspekt über die Chancen des Community Organizing bringt im aktuellen Sondernewsletter des BBE (01/2014)  Loring Sittler (Leiter Generali Zukunftsfond) ins Spiel.  Ihm zufolge könnte das CO zum wichtigen Treiber werden,  wenn es darum geht, im Rahmen des demografischen Wandels bürgerschaftlich organisierte Nachbarschaftshilfeprojekte aufzubauen.  Denn das CO setze auf  eine möglichst breite Beteiligung durch interkulturelle Arbeit und Integration sowie auf Selbstbestimmung. Und gerade die “wirksame Teilhabe” sei “das wichtigste Motiv für bürgerschaftliches Engagement” (Sittler, 2).

An diesem Beispiel kann man aber auch die Grenzen des Community Organizing erkennen. Man kann lokal viele gute Projekte anstoßen, aber in der Umsetzung erweist sich manches als schwierig oder zäh, weil die bestehenden institutionellen Regelungen Bürgerengagement bremsen oder nicht kompatibel sind mit den Zielen der Bürgerplattformen. Die Regeln, die in den Politikfeldern gelten, werden zumeist nicht lokal, sondern auf Bundes- oder Landesebene bestimmt, so dass sich vor Ort Handlungsfenster reduzieren oder öffentliche und bürgerschaftliche Aktivitäten parallel laufen, was die Effektivität des Bürgerengagements nicht wirklich fördert. Bevor z.B. das Community Organizing zum Treiber für zivilgesellschaftliche Nachbarschaftshilfeprojekte werden kann,  müsste erst die Pflegeversicherung von Grund auf reformiert werden. Die lokale Netzwerkbildung wäre zu fördern und eine Aufwertung der Sozialstationen als Vernetzer in den Familien und im Quartier müsste erfolgen, damit das professionelle System und die bürgerschaftlichen Aktivitäten auch sinnvoll zusammenpassen und sich ergänzen.

Andererseits kann erfolgreiches Organizing auf lokaler Ebene politische Prozesse in Bund und Ländern anstoßen, die Politikfelder verändern. Insofern lohnt es sich, als Bürger/in vor Ort mit der aktiven Partizipation im Rahmen von Bürgerplattformen zu beginnen.