Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene – zwei Studien

Was halten Stadtplanungsämter von Bürgerbeteiligung? Setzen sie auf Beteiligungsverfahren auch in den Fällen, in denen das Gesetz die Ämter nicht zur Partizipation verpflichtet? Welche sogenannten “informellen” Beteiligungsverfahren werden konkret genutzt? Wie steht es um die Online-Partizipation in deutschen Kommunen?

Für das Netzwerk Bürgerbeteiligung der Stiftung Mitarbeit haben Benjamin Häger und Matthias Wiesrecker die Ergebnisse einer Online-Befragung präsentiert, die an sämtliche deutschen Mittel- und Großstädte (über 20.000 Einwohner) ging. Die Rücklaufquote lag bei 30%, den Autoren zufolge ausgewogen verteilt auf Länder und Stadtgrößen. Von den 187 teilnehmenden Stadtplanungsämter sehen über 76% Bürgerbeteiligung positiv, da sie die Akzeptanz von Planungen erhöht . Die Hälfte der Befragten schätzt auch, dass durch Beteiligung bisher ungenutztes Wissen und ungenutzte Ressourcen zu Tage kommen. 46% teilen diese Ansicht nur bedingt. Einig sind sich die  Amtsvertreter aber darin, dass Bürgerbeteiligung einen hohen personellen Mehraufwand erfordert (Häger/Wiesrecker 2014, S. 3).

Freiwillige Beteiligungsverfahren, zu denen die Gemeinden nicht verpflichtet sind, die sie aber dennoch durchführen, um Bürger einzubinden, werden von fast 90% der befragten Ämter genutzt. Eingesetzt werden freiwillige Beteiligungsverfahren hauptsächlich in den Bereichen Leitbild/Stadtentwicklung (92%), gefolgt von Verkehr (71%) und Freiraumgestaltung bzw. Grünanlagenplanung (64%).

Welche Beteiligungsverfahren dominieren in der Praxis? Hauptsächlich wird seitens der Verwaltung versucht, Bürger zu informieren (u.a. über Informationsveranstaltungen).  Eingesetzt werden auch Formate, um Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten zu geben, wie  öffentliche Anhörungen, Ideenwerkstätten, Arbeitsgruppen und Planungszellen. Beteiligungsverfahren zur Mitentscheidung wie Bürgergipfel oder Konsensuskonferenzen werden von weniger als einem Drittel der Kommunen genutzt. Online-Beteiligungsverfahren haben fast 61% der befragten Stadtplanungsämter schon durchgeführt.  Hier überwiegen einfache Verfahren wie bspw. die Online-Befragung. Komplexere Formate wie Social Media-Dialoge und Wikis werden selten genutzt,  – Wikis werden sogar von 33% der Ämter als negativ betrachtet (ebd., S. 6).

Insgesamt ergibt die Umfrage, dass komplexe, beteiligungsintensive Formate weniger eingesetzt werden als einfache Verfahren und die Ämter planen auch nicht, etwas an dieser Praxis zu ändern (ebd., S. 5). Die Planungsämter sind mehrheitlich der Ansicht, genügend Beteiligungsverfahren anzubieten und auch eine ausreichend große Bandbreite an Beteiligungsformaten einzusetzen (ebd., S. 3).

Mit der Wahrnehmung von Bürgerbeteiligung setzt sich auch ein Forschungsprojekt von Angelika Vetter auseinander, das dafür 16 dialogische Beteiligungsprozesse in Baden-Württemberg untersuchte. Die Forscher um Vetter wollten wissen, wie die Wirkung von Beteiligung wahrgenommen wird. Sie befragten hierzu insgesamt 120 Bürger, Verwaltungsmitarbeiter, Gemeinderäte und Lokaljournalisten.  Vetter unterteilt die Beteiligungsverfahren nach Dialogen mit niedrigem Konfliktpotenzial (wie bspw. die Leitbilderstellung für eine Stadt) und Dialogen mit hohem Konfliktpotenzial, bei denen es Gewinner und Verlierer gibt (wie bspw. bei Verkehrsthemen).

Ob Dialoge mit hohem oder niedrigem Konfliktpotenzial, – in beiden Fällen wurde von den Befragten Bürgerbeteiligung überwiegend mit positiven Wirkungen verbunden. Allerdings sehen 16% bei Beteiligungsverfahren mit hohem Konfliktpotenzial auch negative Folgen. Dies hängt damit zusammen, dass der Wirkungskorridor dieser Verfahren insgesamt größer ist als derjenige von Verfahren mit niedrigem Konfliktpotenzial. Letztere haben zumeist  keine negativen Wirkungen, üben aber auch keinen größeren Einfluss auf die Stadtgesellschaft aus. “Sie können wegen des fehlenden Konflikts in der Regel die Aufmerksamkeit größerer Teile der Bevölkerung nicht erreichen, weswegen sie an einer geringen Teilnahmebereitschaft ‘kranken’” (Vetter 2014, S. 5). Die Autorin sieht deshalb die These, dass mehr Bürgerbeteiligung zu einer Veränderung der politischen Kultur führe, kritisch. Ihr zufolge ist diese Erwartung zu hoch angesichts der vielen Beteiligungsverfahren ohne Wirkung in die Stadtgesellschaft hinein.

Vergegenwärtigt man sich noch einmal die oben erwähnte Praxis der Stadtplanungsämter, Beteiligung überwiegend für Leitbildprozesse einzusetzen (niedriges Konfliktpotenzial/geringe Teilnahmebereitschaft/schmaler Wirkungskorridor), dann würde diese Praxis die Einschätzung von Vetter, dass Beteiligung nicht zwingend zu einer Veränderung der lokalen politischen Kultur führt, unterstützen.

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co-creation und co-production – Stand der Forschung

Immer häufiger werden Bürgerinnen und Bürger in die Formulierung und Umsetzung von öffentlichen Programmen einbezogen.  Diese Partizipation wird von wissenschaftlicher Seite als “co-creation” oder “co-production” (Koproduktion) bezeichnet. Beide Konzepte werden laut Voorberg/Bekkers/Tummers (2014) synomym benutzt. Anders, als es der Begriff vermuten lässt, konzentriert sich die co-creation-Literatur nicht auf die Phase der Programmformulierung und -ausgestaltung, sondern mehrheitlich auch auf den Umsetzungsprozess öffentlicher Programme. Der Unterschied zwischen beiden Konzepten liegt den Autoren zufolge eher darin, dass die co-creation-Literatur noch stärker als co-production-Ansätze die Einbeziehung von Bürgern als einen Wert an sich  betrachtet.

Voorberg/Bekkers/Tummers  wollten wissen, welche Ziele mit co-creation und co-production verfolgt werden, welche Faktoren die Zusammenarbeit von Staat und Bürgern beeinflussen und welches der outcome ist, wenn Bürger in die Politikformulierung und -umsetzung einbezogen werden.

Zu diesem Zweck haben die drei Autoren eine Auswertung der einschlägigen wissenschaftlichen Literatur vorgenommen.  Über 4700 englischsprachige Bücher und Aufsätze seit 1987 wurden durchgesehen, die co-creation und/oder co-production im Titel haben, davon werteten sie 122 Studien systematisch aus (27 Studien über co-creation, 95 über co-production). Auffällig ist den drei Autoren zufolge, dass qualitative Fallstudien dominieren und sich ein Drittel der Texte auf den Gesundheitssektor bezieht.

Die Ergebnisse ihrer Literaturanalyse sind in der Public Management Review (2014) veröffentlicht:

Welche Ziele werden mit co-creation/co-production angestrebt? 64% der Studien geben gar keine Ziele an. Voorberg/Bekkers/Tummers  deuten dies so, dass Bürgerbeteiligung in den Studien als Wert an sich begriffen wird. 22% der 122 ausgewerteten Texte geben “mehr Effektivität” als Ziel der Einbeziehung von Bürgern an.

Welche Faktoren unterstützen co-creation und co-production? Auf Seiten der öffentlichen Hand ist die Kompatibilität  staatlicher Strukturen mit der Partizipation von Bürgern wichtig. Eine offene Haltung gegenüber Bürgerbeteiligung fördert diese. Umgekehrt verhindern konservative Verwaltungskulturen und die Angst vor Kontroll- und Statusverlust co-creation und -production-Aktivitäten (Voorberg/Bekkers/Tummers, S. 10). Der Nutzen, der mit der Bürgerbeteiligung verbunden ist, muss den staatlichen Akteuren klar sein, – dieser Faktor wird in vielen Studien betont. Auch auf Bürgerseite gibt es wichtige Voraussetzungen für das Gelingen partizipativer Prozesse, wie bspw. Bildung, bestimmte Fertigkeiten, soziales Kapital und  Vertrauen in partizipative Prozesse (Voorberg/Bekkers/Tummers, 11).

Hürden können auf staatlicher Seite abgebaut werden, indem das Ziel, co-creation und co-production zu stärken, von der politischen und administrativen Spitze klar formuliert wird. Auch die Ausweitung der Handlungsspielräume von Mitarbeitern ist wichtig, damit Partizipation gelingt.

Nach dem outcome von co-creation und co-production-Prozessen fragen Voorberg/Bekkers/Tummers zufolge nur wenige Autoren. Die meisten konzentrieren sich auf die Analyse von förderlichen oder hinderlichen Faktoren. Nur ein Fünftel schaut sich die Ergebnisse von Koproduktions- und co-creation-Prozessen an (ebd., S. 13). Wo der outcome im Mittelpunkt steht, werden Effektivität und die Förderung von Bürgerbeteiligung als Hauptergebnisse festgehalten (ebd., 13).

Das Fazit der drei Autoren lautet im Hinblick auf den outcome:  “(…) given the limited number records that reported on the outcomes of co-creation/co-production, we cannot definitely conclude wether co-creation/co-production can be considered as beneficial” (Voorberg/Bekkers/Tummers, S. 14) . Bürger-Partizipation werde in den meisten ausgewerteten Studien als Wert an sich betrachtet. Insofern sehen die drei Autoren einen wichtigen zukünftigen Forschungsschwerpunkt in der Untersuchung der Ergebnisse von co-creation und -production-Prozessen.

 

Wer gestaltet die Stadt? Stadtentwicklung und Zivilgesellschaft

Die Schaffung und Ausgestaltung von Stadträumen ist immer weniger das Ergebnis kommunaler Planungen. Vielmehr spielen zivilgesellschaftliche Akteure eine wichtige Rolle, die in Eigeninitiative Räume entdecken, nutzen, umdefinieren und ausgestalten.  Diesem sogenannten “Informellen Urbanismus” , der neben den offiziellen Planungsstrukturen existiert, widmet das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) ein ganzes Themenheft (IzR 2/2014). Der Begriff “Informeller Urbanismus” wurde ursprünglich mit Blick auf Entwicklungsländer benutzt, um damit fehlende formale Strukturen in deren Stadtentwicklung zu bezeichnen. Zwischenzeitlich ist die Diskussion aber weiter und erkennt, dass Stadtentwicklung sich auch in unserem Land nicht “top-down” vollzieht, d.h. ausschließlich durch kommunales Planen und Handeln, sondern Bürger wichtige Akteure sind, die den Stadtraum entscheidend mitgestalten.

Zivilgesellschaftliche Aktivitäten sind dabei  “in einer Gegenposition zur offiziellen Stadtplanung, zumindest jedoch in einem toten Winkel” (IzR, Willinger, I), – dort, wo die Stadt nicht so genau hinschaut und auch nicht selbst aktiv ist. In der Vergangenheit gab es zwischen der formalen Stadtplanung und der informellen Raumproduktion und -nutzung zivilgesellschaftlicher Akteure wenig Berührungspunkte und wenig Kommunikation, beide existierten “in parallelen Universen” (IzR, Misselwitz, 87).  Derzeit öffnet sich die kommunale Planung zwar langsam für zivilgesellschaftliche Beteiligungsprozesse, dennoch ist das Verhältnis zwischen formaler Planung und der informeller Stadtentwicklung  je nach Ort ganz unterschiedlich: “in Berlin sieht das ganz anders aus, als in Marseille, in London merklich anders als in Athen” (IzR, Matthiesen, 89).

Auch Vereine gestalten als zivilgesellschaftliche Akteure ihre Stadt mit und dies nicht nur inhaltlich oder sozial, sondern eben auch räumlich. Andrea Benze zeigt in ihrem Aufsatz die “informellen Raumtaktiken” von Vereinen am Beispiel der Stadt Bitterfeld-Wolfen auf. Drei Raumtaktiken konnte die Forscherin bei den dort ansässigen Vereinen erkennen: “entdecken, spezialisieren und umdeuten” (IzR, Benze, 144f).

Entdecken: aufgrund ihrer Ortskenntnis und ihrer persönlichen Verbindungen entdecken und nutzen Vereine leerstehende Gelände, leerstehende Gebäude oder sie ziehen in ungenutzte “Resträume” von Fabriken oder städtischen Anlagen wie bspw. der Radioclub in die ehemaligen Lagerhallen der Stadtwerke (Benze, 144).

Spezialisieren: Vereine entdecken in diesem Fall keine neuen Räume, sondern sie verwandeln bestehende Einrichtungen um und führen sie neuen Zwecken zu. Sie reagieren damit auf veränderte Bedürfnisse der Bevölkerung. Aus einem Freizeittreff für Kinder wird bspw. ein Jugendclub, weil sich der Bedarf vor Ort ändert (Benze, 145)

Umdeuten: der Vereinszweck wird an das bestehende Raumangebot angepasst, d.h. die Raumtaktik erfordert eine Veränderung des eigenen Profils (ebd.)

Aus den Raumtaktiken der Vereine schlussfolgert Benze, dass Vereine aufgrund ihres lokalen Orts- und Sachwissens an der Stadtentwicklung beteiligt werden sollten und Vereinsorte darüber hinaus Anregungen für die Stadtplanung bieten. Sie können aufzeigen, in welche Richtung sich städtische Räume entwickeln könnten und ergänzen damit die Perspektive der Stadt um eine zivilgesellschaftliche Dimension.

Eine Voraussetzung, um den Beitrag der Vereine für die Raumproduktion und -nutzung zu würdigen, ist aber, dass die zivilgesellschaftlichen Akteure der Kommune überhaupt bekannt sind. Dass dies nicht immer der Fall ist, zeigt die hier im Blog schon einmal besprochene Studie von Soteri-Proctor/Alcock (2012) (Infos über die Studie gibt es auch hier). Die Autoren zeigen anhand ihrer Forschungen auf, wie groß und im allgemeinen unbekannt die Zahl informeller Gruppen in den Kommunen ist. Hierfür untersuchten sie in zwei britischen Städten einige Straßenzüge und fanden allein in elf Straßen 58 offiziell unbekannte Gruppen.  Hätten sie auch Gruppen einbezogen, die in der Gemeinde umherziehen und sich an wechselnden Orten treffen oder die hauptsächlich im virtuellen Raum existieren, wäre ihnen zufolge die Zahl noch höher ausgefallen. Es wäre sicher auch im Hinblick auf die Stadtentwicklung  interessant zu untersuchen, welche Wirkung mobile Initiativen und virtuelle auf die örtliche Raumproduktion und -nutzung haben.

Generell sollte im Zusammenhang mit der örtlichen Zivilgesellschaft die räumliche  Perspektive stärker bedacht werden, wie es in der Publikation des BBSR geschieht. Denn speziell im Rahmen des demografischen Wandels und im Rahmen industrieller Strukturveränderungen spielt die Zivilgesellschaft als Raumproduzent und -nutzer für das örtliche Gemeinwesen eine wichtige Rolle.