Partizipation in Sozialeinrichtungen (Teil 2): Partizipationsrechte entwickeln

In diesem Beitrag befasse ich mich mit der Frage, wie Partizipationsrechte für Bürger/innen in Sozialorganisationen entwickelt und institutionell verankert werden können. Er baut auf dem letzten Blogartikel (Teil 1) über die Partizipationspyramide auf. Beide Blogbeiträge basieren auf dem Buch “Partizipation kompakt” (2014), herausgegeben von Straßburger/Rieger im Beltz-Verlag. Der dritte Teil der kleinen Partizipations-Serie wird sich dann mit dem bürgerschaftlichen Engagement in Nonprofits befassen.

Wie können Partizipationsrechte für Nutzer und das bürgerschaftliche Umfeld einer Sozialeinrichtung ausgearbeitet werden? Straßburger schlägt in dem Buch “Partizipation kompakt” ein Verfahren vor, dass sich an die Konzepte für Kindertageseinrichtungen von Hansen/Knauer/Sturzenhecker (2011) anlehnt:

  • Zuerst muss organisationsintern unter den Mitarbeitern geklärt werden, wo, inwieweit und in welcher Form Bürger/Nutzer mitbestimmen sollen. Dazu sind alle Bereiche und Verfahren der Organisation genau anzuschauen. Die Partizipationspyramide zeigt die unterschiedlichen Möglichkeiten der Partizipation auf, die von den Vorstufen informieren, Meinung erfragen, Lebensweltexpertise einholen bis zur echten Partizipation im Sinne von Mitbestimmung, Entscheidungskompetenz teilweise abgeben und Entscheidungsmacht übertragen reichen. Es muss ferner auch explizit festgelegt werden, wo Partizipation nicht erwünscht ist. In dieser ersten Phase müssen Straßburger zufolge die Mitarbeiter/innen unter sich sein. Es werden keine Mehrheitsentscheidungen gefällt. Das Ziel ist ein Konsens unter den Beteiligten, “damit am Ende nur beschlossen wird, was alle mittragen können” (Straßburger in “Partizipation kompakt”, S. 89).
  • In einem zweiten Schritt entwerfen die Fachkräfte die Strukturen der Partizipation: welche Gremien sind notwendig? Straßburger zufolge reichen zwei Gremientypen aus: eine Vollversammlung für alle und Unterausschüsse.  In die Unterausschüsse können Nutzer Vertreter/innen delegieren. Alternativ gibt es offene Unterausschüsse, bei denen jeder bei Interesse mitarbeiten kann (ebd, 89f).
  • Wenn unter den Fachkräften Konsens über das bisher Erarbeitete besteht, dann können die Nutzer und das bürgerschaftliche Umfeld herangezogen werden, um die Details der Beteiligungsformen und -strukturen zu besprechen (ebd., 88).
  • In einer ersten Lesung verabschieden die Fachkräfte unter sich die ausgearbeiteten Partizipationsrechte- , – formen und -strukturen, die zu einem Verfassungsentwurf für die Einrichtung gebündelt wurden. Danach wird der Verfassungsentwurf der bürgerschaftlichen Seite vorgelegt, die hier noch Änderungswünsche einbringen kann. Ob diese übernommen werden, entscheiden die Fachkräfte, die die Verfassung in zweiter Lesung verabschieden und veröffentlichen (ebd., 90).

Dieses von Straßburger vorgeschlagene Verfahren räumt den Fachkräften das Vorrecht ein, über die Grundstrukturen der  Partizipation selbst zu entscheiden, ohne Beteiligung der Nutzer ( man merkt, dass der Verfahrensvorschlag ursprünglich aus dem Kindergartenbereich kommt….). In selbstorganisierten sozialen Projekten werden Fachkräfte und Bürger sicher von vornherein auf Augenhöhe kooperieren. Für den öffentlichen und wohlfahrtsverbandlichen Bereich mag das von Straßburger propagierte Modell der “konstitutionellen Monarchie” passen (siehe Blogbeitrag Teil 1), aber auch in diesen Sektoren wird es einzelne Projekte geben, die noch partizipativer aufgestellt sind.

Von einer Einbeziehung der Nutzerseite von Anfang an können alle profitieren: man lernt sich selbst und den andern in einem Diskussionsprozess, der auf einen Konsens zielt, besser kennen. Man arbeitet in einem solchen Fall nicht nur heraus, wer wo wie beteiligt wird (“what to do together”),  sondern man entwickelt in einem solchen Prozess auch eine gemeinsame Identität (“create a shared sense of who to be together”) (Eliasoph 2013, 146).

Die verabschiedete Verfassung für eine soziale Organisation ist rechtlich nicht bindend. Die Mitarbeiter verpflichten sich aber durch eine Verfassung, Beteiligungsregeln zu achten und nicht zu übergehen. Aufgebaut wird so ein moralisch einklagbares Recht für die Bürgerseite (Hansen/Knauer/Sturzenhecker 2011, S. 151).

Straßburger zufolge muss die Beteiligungsstruktur transparent und funktionsfähig sein (Straßburger in “Partizipation kompakt”, S. 89). Und sie muss mit Leben gefüllt werden. Das Ziel ist nicht der Aufbau einer Partizipationsbürokratie, sondern ein funktionierender demokratischer Prozess in den sozialen Einrichtungen (ebd., 98).

Gibt es Praxis-Beispiele für die Institutionalisierung von Partizipation und die Einführung von Verfassungen in Sozialeinrichtungen? Hansen/Knauer/Sturzenhecker (2011) verweisen auf das Modellprojekt die “Kinderstube der Demokratie”, das in Schleswig-Holstein 2001 begonnen wurde und zwischenzeitlich in Modelle und Erziehungspläne anderer Länder einfloss. Bei dem Projekt ging es um die Einführung von demokratischeren Strukturen in Kindertagesstätten. Zwei Kita-Verfassungen im Anhang von Hansen u.a. zeigen, wie Beteiligungsregeln im Detail aussehen können.

Im Verfassungs-Beispiel 1 gibt es als Gremien das Kinderparlament und Gruppenkonferenzen. Die Kinder bestimmen u.a. über den Tagesablauf, die Raumgestaltung,  die Mahlzeiten und die Anschaffung von Spielzeug mit. Sie haben kein Mitspracherecht in Finanzangelegenheiten, in Personaldingen, in Sicherheitsfragen und im Hinblick auf die Öffnungszeiten (Hansen/Knauer/Sturzenhecker 2011, S. 363-368). Wichtig ist die Verfassungs-Bestimmung, dass in den Gruppenkonferenzen und dem Kinderparlament immer ein Konsens angestrebt wird.: “Im Zweifel entscheidet die einfache Mehrheit aller anwesenden Konferenzmitglieder, jedoch nie gegen die Stimmen aller Erwachsenen oder gegen die Stimmen aller Kinder” (Hansen u.a., S. 364, §4). Diese Regel soll verhindern, dass die Fachkräfte von Kindern überstimmt werden oder umgekehrt, die Fachkräfte die Kinder überstimmen und deren Interessen übergehen.

Da Erwachsene keine Kinder sind und sehr wohl über Personal- und Finanzangelegenheiten mitbestimmen können, sollte ein Verfahren, das die Beteiligungsrechte von Bürger-Nutzern in Sozialeinrichtungen strukturell verankern möchte, über den obigen Verfahrensvorschlag von Straßburger bzw. Hansen/Knauer/Sturzenhecker hinaus gehen. Das Verfahren sollte von Anfang an Bürger/innen beteiligen, um ihnen die Möglichkeit zu geben, auf das Grunddesign der Verfassung einer Einrichtung Einfluss zu nehmen. Die Partizipationspyramide bietet dafür viele unterschiedliche Formen an, auch die Vorstufen der Partizipation können hier genutzt werden. Auf jeden Fall sollte die Verfassung kooperativ erarbeitet werden. Erfolgreiche Koproduktion in Sozialeinrichtungen setzt Mitsprache der Bürger/innen voraus.

Abschließend stellt sich die Frage, inwieweit bürgerschaftlich Engagierte in der Praxis in die Beteiligungsstrukturen einer Sozialorganisation eingebunden sind. Wird das “Mithelfen” um das “Mitsprechen” ergänzt? Wie steht es um die Verbindung zwischen freiwilligem Engagement und politischer Partizipation im Dritten Sektor? Damit wird sich der dritte Blogbeitrag dieser kleinen Serie befassen.

 

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Partizipation in Sozialeinrichtungen (Teil 1): Formen und Strukturen

In diesem Artikel befasse ich mich mit Formen und Strukturen der Partizipation in Sozialeinrichtungen (Teil 1). Der nächste Blog-Beitrag wird aufzeigen, wie Partizipationsrechte für Bürger/innen in der Praxis entwickelt werden können (Teil 2). Zugrunde liegt den beiden Beiträgen das Buch “Partizipation kompakt”, (2014), herausgegeben von Straßburger/Rieger im Beltz-Verlag. Der dritte Teil der kleinen Partizipations-Serie wird sich dann mit dem bürgerschaftlichen Engagement in Nonprofits befassen.

Vor drei Jahren habe ich einen Blog-Beitrag darüber geschrieben, welche Formen Beteiligung in gemeinnützigen Organisationen annehmen und wie Entscheidungsmacht in Nonprofits evaluiert werden kann. Zugrunde lag dem Beitrag das Modell der “Kreise der Entscheidung” von Wright/Block/Unger (2010), das im Rahmen eines WZB-Projekts entstand. Dieses Modell wurde nun von Straßburger/Rieger von der Katholischen Hochschule für Sozialwesen Berlin zu einer “Partizipationspyramide” weiterentwickelt und in ihrem Buch “Partizipation kompakt” (2014) vorgestellt, das sich an die soziale Profession richtet.

Die Partizipationspyramide von Straßburger/Rieger umfasst mehrere Partizipationsstufen und ist in zwei Perspektiven aufgeteilt: in die der Mitarbeiter einer Einrichtung und in die der Bürger bzw. Nutzer.  Warum? Beide Perspektiven müssen berücksichtigt werden, wenn Teilhabeprozesse erfolgreich sein sollen. Wer sich nur auf die Seite der Bürger konzentriert, verliert die wichtige Rolle der Institutionen und ihrer Mitarbeiter/innen aus den Augen, die Beteiligung zulassen und unterstützen müssen.

Auf der linken Seite der Pyramide ist die Perspektive der Profession abgebildet.  Wie können sie ihre Nutzer und ihr soziales Umfeld besser in Entscheidungen einbinden? Durch die drei Vorstufen der Partizipation, die sich am Fuß der Pyramide befinden: informieren, Meinung erfragen, Lebensweltexpertise einholen. Und durch die darüber liegenden drei Stufen der “echten” Partizipation: Mitbestimmung zulassen, Entscheidungskompetenz teilweise abgeben, Entscheidungsmacht übertragen (Straßburger/Rieger 2014, 232). Auf der rechten Seite der Pyramide ist die Perspektive der Bürger visualisiert. Die Partizipationsstufen aus Sicht der Bürger/innen lauten:

  • Stufe 1: sich informieren
  • Stufe 2: im Vorfeld von Entscheidungen Stellung nehmen
  • Stufe 3: verfahrenstechnisch vorgesehene Beiträge einbringen
  • Stufe 4: an Entscheidungen mitwirken
  • Stufe 5: Freiräume der Selbstverantwortung nutzen
  • Stufe 6: bürgerschaftliche Entscheidungsfreiheit ausüben
  • Stufe 7 (diese gibt es auf professioneller Seite nicht): zivilgesellschaftliche Eigenaktivitäten

(ebd, S. 233). Die Partizipationspyramide kann in Sozialeinrichtungen eingesetzt werden, um zu klären, welche Teilhabemöglichkeiten die Einrichtung für Bürger  vorsieht und wie deren Mitbestimmung  als Nutzer, Angehörige, Engagierte, Nachbarn, Bewohner des  Stadtviertels usw. gestärkt werden könnte.

Straßburger drängt in ihrem Buch-Beitrag darauf,  die Partizipation von Bürgern in den Einrichtungen strukturell zu verankern, um “Rechtssicherheit statt Willkür” zu schaffen (Straßburger in “Partizipation kompakt”, S. 83). Ob Teilhabe gewährt wird, sollte nicht vom guten Willen und der Tagesform der einzelnen Fachkraft abhängen, sondern verlässlich geregelt sein.

Sie zeigt auf, dass das Verhältnis  zwischen einer Sozialeinrichtung und ihren Nutzern durch ein strukturelles Machtungleichgewicht gekennzeichnet ist.  In vielen Sozialeinrichtungen herrsche eine Art “absolute Monarchie”, bei der die Profession alles bestimmt und die Nutzer der Einrichtung nichts. In Anlehnung an Hansen/Knauer/Sturzenhecker, die 2011 ein Buch über “Partizipation in Kindertageseinrichtungen” veröffentlichten, plädiert sie dafür, in Sozialorganisationen eine Art “konstitutionelle Monarchie” zu etablieren, bei der die Macht der Fachkräfte begrenzt wird, indem die Teilhaberechte der Bürger durch eine Verfassung für die Einrichtung festgeschrieben werden (Straßburger, S. 84f).

Wie Beteiligungsrechte und -verfahren ausgearbeitet und aussehen können, soll im nächsten Blogbeitrag auf der Basis von “Partizipation kompakt” beschrieben werden. Wichtig ist an dieser Stelle der Gedanke, die Beteiligungsregeln im Alltag auch mit Leben zu füllen. Straßburger zufolge  müssen dafür Nutzerkompetenzen gestärkt und Beteiligungshindernisse intern beseitigt werden (S. 91ff). Auch die Öffnung der Institution nach außen hin spielt eine wichtige Rolle, um einladend für Bürger zu sein. Deren Bedürfnisse sollten ganz eindeutig im Zentrum der sozialen Arbeit stehen und nicht die Annahmen der Profession über die Bedürfnisse der Nutzer.

Dass dennoch diese Annahmen der Fachkräfte im Alltag dominieren, macht Straßburger in ihrem Beitrag deutlich: “Projekte scheitern häufig daran,  dass sie ihre Zielgruppe nicht erreichen (…): Professionelle haben eine Idee, entwickeln ein Konzept, kümmern sich um die Finanzierung und machen sich dann an die Öffentlichkeitsarbeit. Erst in dieser Phase kommen die Adressatinnen und Adressaten ins Spiel. Bleibt das Interesse aus, sind die Fachkräfte frustriert. Sie hatten es so gut gemeint und sich soviel Mühe gemacht!” (Straßburger 2014, 82).

Um dieses Scheitern von Projekten zu vermeiden, bietet sich Partizipation an. Haben Bürger/innen die Möglichkeit, schon bei der Programmformulierung und -planung mitzuwirken, dann werden konzeptionelle Fehler sofort aufgedeckt und Kosten, die mit dem Scheitern einhergehen, vermieden. Partizipation verhilft Sozialorganisationen zu Erfolgen. Aber auch normativ betrachtet – und auf diesen Blickwinkel legen die Autor/innen größten Wert – gehört Partizipation zum Profil sozialer Berufe: “Die Qualität einer sozialen Dienstleistung erwächst nicht daraus, dass eine Fachkraft in bester Absicht ein in ihren Augen hilfreiches Angebot entwickelt, sondern indem sie herausfindet , was Menschen erreichen wollen und wie sie sie dabei unterstützen kann” (Straßburger/Rieger 2014, S. 42).

Das Konzept der Partizipationspyramide wirkt sehr inspirierend. Schade nur, dass die Autoren ihre Ideen nicht mit einer Webseite flankieren, um ihrem Konzept mehr Breitenwirkung zu verschaffen. Als Beispiel könnte hier die Webseite partizipative-qualitaetsentwicklung.de dienen, die die WZB-Forschergruppe um Wright/Block/Unger 2008 aufgebaut hat, um der interessierten Praxis inhaltliche Hilfen an die Hand zu geben.

Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene – zwei Studien

Was halten Stadtplanungsämter von Bürgerbeteiligung? Setzen sie auf Beteiligungsverfahren auch in den Fällen, in denen das Gesetz die Ämter nicht zur Partizipation verpflichtet? Welche sogenannten “informellen” Beteiligungsverfahren werden konkret genutzt? Wie steht es um die Online-Partizipation in deutschen Kommunen?

Für das Netzwerk Bürgerbeteiligung der Stiftung Mitarbeit haben Benjamin Häger und Matthias Wiesrecker die Ergebnisse einer Online-Befragung präsentiert, die an sämtliche deutschen Mittel- und Großstädte (über 20.000 Einwohner) ging. Die Rücklaufquote lag bei 30%, den Autoren zufolge ausgewogen verteilt auf Länder und Stadtgrößen. Von den 187 teilnehmenden Stadtplanungsämter sehen über 76% Bürgerbeteiligung positiv, da sie die Akzeptanz von Planungen erhöht . Die Hälfte der Befragten schätzt auch, dass durch Beteiligung bisher ungenutztes Wissen und ungenutzte Ressourcen zu Tage kommen. 46% teilen diese Ansicht nur bedingt. Einig sind sich die  Amtsvertreter aber darin, dass Bürgerbeteiligung einen hohen personellen Mehraufwand erfordert (Häger/Wiesrecker 2014, S. 3).

Freiwillige Beteiligungsverfahren, zu denen die Gemeinden nicht verpflichtet sind, die sie aber dennoch durchführen, um Bürger einzubinden, werden von fast 90% der befragten Ämter genutzt. Eingesetzt werden freiwillige Beteiligungsverfahren hauptsächlich in den Bereichen Leitbild/Stadtentwicklung (92%), gefolgt von Verkehr (71%) und Freiraumgestaltung bzw. Grünanlagenplanung (64%).

Welche Beteiligungsverfahren dominieren in der Praxis? Hauptsächlich wird seitens der Verwaltung versucht, Bürger zu informieren (u.a. über Informationsveranstaltungen).  Eingesetzt werden auch Formate, um Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten zu geben, wie  öffentliche Anhörungen, Ideenwerkstätten, Arbeitsgruppen und Planungszellen. Beteiligungsverfahren zur Mitentscheidung wie Bürgergipfel oder Konsensuskonferenzen werden von weniger als einem Drittel der Kommunen genutzt. Online-Beteiligungsverfahren haben fast 61% der befragten Stadtplanungsämter schon durchgeführt.  Hier überwiegen einfache Verfahren wie bspw. die Online-Befragung. Komplexere Formate wie Social Media-Dialoge und Wikis werden selten genutzt,  – Wikis werden sogar von 33% der Ämter als negativ betrachtet (ebd., S. 6).

Insgesamt ergibt die Umfrage, dass komplexe, beteiligungsintensive Formate weniger eingesetzt werden als einfache Verfahren und die Ämter planen auch nicht, etwas an dieser Praxis zu ändern (ebd., S. 5). Die Planungsämter sind mehrheitlich der Ansicht, genügend Beteiligungsverfahren anzubieten und auch eine ausreichend große Bandbreite an Beteiligungsformaten einzusetzen (ebd., S. 3).

Mit der Wahrnehmung von Bürgerbeteiligung setzt sich auch ein Forschungsprojekt von Angelika Vetter auseinander, das dafür 16 dialogische Beteiligungsprozesse in Baden-Württemberg untersuchte. Die Forscher um Vetter wollten wissen, wie die Wirkung von Beteiligung wahrgenommen wird. Sie befragten hierzu insgesamt 120 Bürger, Verwaltungsmitarbeiter, Gemeinderäte und Lokaljournalisten.  Vetter unterteilt die Beteiligungsverfahren nach Dialogen mit niedrigem Konfliktpotenzial (wie bspw. die Leitbilderstellung für eine Stadt) und Dialogen mit hohem Konfliktpotenzial, bei denen es Gewinner und Verlierer gibt (wie bspw. bei Verkehrsthemen).

Ob Dialoge mit hohem oder niedrigem Konfliktpotenzial, – in beiden Fällen wurde von den Befragten Bürgerbeteiligung überwiegend mit positiven Wirkungen verbunden. Allerdings sehen 16% bei Beteiligungsverfahren mit hohem Konfliktpotenzial auch negative Folgen. Dies hängt damit zusammen, dass der Wirkungskorridor dieser Verfahren insgesamt größer ist als derjenige von Verfahren mit niedrigem Konfliktpotenzial. Letztere haben zumeist  keine negativen Wirkungen, üben aber auch keinen größeren Einfluss auf die Stadtgesellschaft aus. “Sie können wegen des fehlenden Konflikts in der Regel die Aufmerksamkeit größerer Teile der Bevölkerung nicht erreichen, weswegen sie an einer geringen Teilnahmebereitschaft ‘kranken’” (Vetter 2014, S. 5). Die Autorin sieht deshalb die These, dass mehr Bürgerbeteiligung zu einer Veränderung der politischen Kultur führe, kritisch. Ihr zufolge ist diese Erwartung zu hoch angesichts der vielen Beteiligungsverfahren ohne Wirkung in die Stadtgesellschaft hinein.

Vergegenwärtigt man sich noch einmal die oben erwähnte Praxis der Stadtplanungsämter, Beteiligung überwiegend für Leitbildprozesse einzusetzen (niedriges Konfliktpotenzial/geringe Teilnahmebereitschaft/schmaler Wirkungskorridor), dann würde diese Praxis die Einschätzung von Vetter, dass Beteiligung nicht zwingend zu einer Veränderung der lokalen politischen Kultur führt, unterstützen.