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Der „Dritte Sektor“ in Europa – Probleme und Zukunftsaussichten

Im Rahmen des europäischen Forschungsprojekts „Third Sector Impact“ bemühten sich Forscher aus vielen europäischen Ländern um eine Überarbeitung des Konzepts, wer alles zum „Dritten Sektor“ zählt, wie groß dieser insgesamt ist und welche Wirkungen er auf allen Ebenen entfaltet. Untersucht wurden auch die Probleme, mit denen der Sektor kämpft. Hinter dem ganzen Forschungsprojekt steht der Wunsch, die Potenziale des Dritten Sektors in und für Europa sichtbarer zu machen und den Sektor stärker ins Gespräch und auf die politische Agenda zu bringen. Derzeit sind sowohl seine Sichtbarkeit als auch seine Legitimität auf europäischer Ebene nur schwach ausgeprägt,  – was von den Forschern bedauert wird.

In zwei Blogbeiträgen habe ich mich mit den Ergebnissen des TSI-Forschungsprojekts befasst, siehe hier (Teil 1) und hier (Teil 2).

Zum Verständnis: zum Dritten Sektor zählen gemeinnützige Organisationen, aber auch Sozialunternehmen und Genossenschaften sowie das Engagement  von Bürgern, – aber nur, wenn nicht-staatlich, freiwillig und öffentlichen Zwecken verpflichtet (s. Teil 1).

Mit welchen Herausforderungen sind aktuell Nonprofits und Sozialunternehmen in Europa konfrontiert? Die Forscher zählen in ihrem Abschlussbericht einige auf (Enjolras/Salamon/Sivesind/Zimmer 2016, 10f):

  1. Das freiwillige Engagement ist heutzutage zeitlich begrenzter, projektorientierter und immer weniger an eine Organisation gebunden. Die Sozialwirtschaft kann nicht mehr automatisch mit Freiwilligen rechnen, sondern muss Ressourcen investieren, um ihren Bestand an Freiwilligen zu pflegen und neue Freiwillige rekrutieren zu können. Durch den unsicheren Zugriff auf Freiwillige kommen traditionelle Organisationsmodelle ins Wanken
  2. Die finanzielle Situation der Sozialwirtschaft wurde in den letzten Jahren schwieriger. Zum einen spart die öffentliche Hand als Folge der Finanzkrise. Zum andern wurde die Finanzierung der Organisationen verändert: das Kostendeckungsprinzip wurde aufgegeben. Die Einrichtungen konkurrieren um Mittel, die der Staat oder die Nutzer selbst vergeben. Effizienz und Effektivität werden durch die „Social-Investment-Logik“ immer wichtiger. Organisationen müssen erheblich in ihr Fundraising und in ihr Management bzw. ihre Leistungsfähigkeit investieren
  3. „Down by Bureaucratization“ – so nennen die Forscher jenen Zwang zur Rechenschaftspflicht und zum permanenten Leistungsnachweis, dem die Organisationen immer stärker ausgesetzt sind, sowohl gegenüber dem Staat als auch gegenüber privaten Spendern (statt „trust me“ – „prove me“). Speziell der Staat hat sein Verhältnis zur Sozialwirtschaft verändert,  – die Beziehung wurde vermarktlicht: die öffentliche Hand sieht sich als Einkäufer sozialer Dienstleistungen. Die Leistungsverträge, die die öffentliche Hand vergibt, diktiert sie auch selbst
  4. Räume für gemeinnützige Projekte, z.B. im Kultur- oder Sportbereich, sind gerade in den Metropolen sehr knapp. Hier konkurrieren Nonprofits und die Sozialwirtschaft häufig erfolglos um den raren (öffentlichen) Raum, der in der Regel in den Städten mit maximalem Profit verkauft werden soll
  5. Niedrige Einkommen dominieren den Dritten Sektor. Personal wird reduziert, die Arbeitslast erhöht, Jobs werden in Teilzeit-Formate aufgesplittet, die Beschäftigungsverhältnisse insgesamt immer prekärer. Dies führt dazu, dass Personal immer schwieriger zu gewinnen ist und die Qualität der Dienste leidet

Das Fazit der Forscher: In den letzten Jahren wurde europaweit der Dritte Sektor erheblich geschwächt und damit auch seine Fähigkeit, soziale Dienste zu erbringen, Interessen zu vertreten, Gemeinschaft zu bilden und Mitmach-Möglichkeiten anzubieten.  Den Forschern zufolge gibt es für die Zukunft zwei mögliche Szenarien (S. 12):

Entweder der Sektor vermarktlicht noch mehr und hört irgendwann auf, ein eigenständiger „Dritter Sektor“ neben Markt und Staat zu sein. Oder es gibt eine Renaissance des Dritten Sektors und seiner Visionen. Dies würde aber voraussetzen, dass einerseits Politik und Staat diese Renaissance wollen und unterstützen und andererseits auch die Verantwortlichen im Dritten Sektor Konzepte für diesen Weg entwickeln.

Von einer solchen Aufbruchstimmung ist hierzulande leider noch nichts zu spüren, – so ist zumindest mein Eindruck. Der Dritte Sektor ist verunsichert, fühlt sich in der Defensive und ist sehr schwach, wenn es darum geht, in der Fläche Allianzen in den zivilgesellschaftlichen Raum hinein aufzubauen, um eine Bürgerbewegung zu schaffen, die die Werte der Sozialwirtschaft teilt. Der Schulterschluss wird primär mit staatlichen Akteuren gesucht und auch hier nicht aus einer Position der Stärke heraus, sondern eher aus Gründen der finanziellen Abhängigkeit. Den Blick hin zur Bürgerschaft und in das Gemeinwesen hinein gibt es immer noch viel zu selten.

Neudefinition des „Dritten Sektors“ (Teil 2): Die Rolle des freiwilligen Engagements

Wie im letzten Blogartikel beschrieben arbeiten Forscherinnen und Forscher im Rahmen eines europäischen Projekts an einer Re-Formulierung des Konzepts des sogenannten „Dritten Sektors“.

Zum „Dritten Sektor“ sollen nun nicht mehr nur jene Organisationen zählen, die keine Gewinne erzielen dürfen („Nonprofits“), sondern auch Genossenschaften, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und Sozialunternehmen, sofern sie privat verfasst und freiwillig sind, öffentliche Ziele verfolgen und u.a. nicht mehr als 50% ihrer Gewinne an ihre Stakeholder verteilen. Diese inhaltliche Erweiterung macht Sinn angesichts der weiten Verbreitung von Genossenschaften speziell im Süden Europas und der Zunahme des sozialen Unternehmertums.

Die Forscher möchten nun auch das freiwillige Engagement von Bürgerinnen und Bürgern konzeptionell dem Dritten Sektor zurechnen, da Kritiker schon lange bemängeln, dass zivilgesellschaftliche Aktivitäten von Bürgerseite bisher in dem Konzept fehlten, ebenso wie Normen und Werte. Soll nun jedes freiwillige Engagement zum „Dritten Sektor“ gehören?

Salamon/Sokolowski (in VOLUNTAS, 27/4, 2016), die an dem Forschungsprojekt beteiligt sind, beginnen mit einer Definition des „freiwilligen Engagements“, die sie von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) übernehmen (S. 1538). Derzufolge ist das freiwillige Engagement

  • unbezahlt (wobei eine Aufwandsentschädigung bis zu einem gewissen Grad zulässig ist)
  • freiwillig
  • es wird im Rahmen von Organisationen oder direkt erbracht
  • die Nutznießer des Engagements gehören nicht zur eigenen Familie oder zum eigenen Haushalt

Salamon/Sokolowski grenzen sich aber in einem Punkt von der ILO-Definition ab. Ihnen zufolge kann freiwilliges Engagement, das in Organisationen geleistet wird, nur dann zum Dritten Sektor gerechnet werden, wenn es in einer Organisation erbracht wird, die ihrerseits zum Dritten Sektor bzw. zum TSE-Sektor (third sector/social ecomomy) gehört. Und staatliche/kommunale Organisationen ebenso wie for-profit-Unternehmen gehören nicht dazu. Also würde auch das folgende freiwillige Engagement nicht zum Dritten Sektor zählen:

  • das Engagement in kommunalen Einrichtungen wir bspw. im städtischen Pflegeheim oder Krankenhaus
  • das Engagement im Rahmen der staatlich geregelten oder staatlich organisierten Freiwilligendienste (FSJ, FÖJ, Internationaler Jugendfreiwilligendienst, Bundesfreiwilligendienst)
  • das Engagement im Zuge der schulischen oder universitären Ausbildung
  • das Engagement von Mitarbeitern im Rahmen der sozialen Aktivitäten von Unternehmen (corporate social responsibility)

Diese Sicht widerspricht  Ansätzen, für die der „Dritte Sektor“ und die Zivilgesellschaft deckungsgleich sind, so dass alles freiwillige Engagement auch automatisch Teil des Dritten Sektors wäre (vgl. den letzten Blogartikel).

Aber tatsächlich ist die Zivilgesellschaft doch viel größer als der Dritte Sektor und kann nicht auf diesen reduziert werden. Insofern macht die Einteilung, die die Forscher vorlegen, Sinn. Auf den ersten Blick wirkt es verwirrend, wenn gemeinnütziges Engagement im Bereich des Staates oder der gewerblichen Wirtschaft nicht zum Dritten Sektor gezählt wird, der für Gemeinnützigkeit und Solidarität steht. Auf den zweiten Blick jedoch muss man sehen, dass ziviles Verhalten in jedem Sektor beheimatet sein kann, nicht nur im Dritten Sektor, sondern auch in Markt und Staat. Zivilität wird auch hier gelebt, freiwilliges Engagement gibt es auch hier – aber eben im Rahmen anderer Strukturen: nicht denen des Dritten Sektors, sondern in einem staatlichen oder marktlichen Setting.

Die beiden Autoren selbst stellen die zivilen Potenziale von Staat und Markt aber nicht heraus. Sie sind ganz auf den Dritten Sektor fixiert. Sie möchten dessen Leistungsfähigkeit, Wirkung und Bedeutung für die europäischen Gesellschaften nachweisen. Dadurch verlieren sie Überschneidungen zwischen Markt, Staat und Drittem Sektor aus den Augen. Die Autoren betonen aus statistischen Gründen eher das Trennende und nicht das Verbindende. Dadurch gerät ihnen auch einiges durcheinander. So betonen sie bspw., dass das Engagement von Minderjähringen und Bürgern mit Lernbehinderung nicht zum Dritten Sektor zählt, weil nicht sichergestellt werden kann, ob es freiwillig erfolgt. Durch diese Exklusion von Freiwilligen werden neue Gräben aufgerissen, statt alte zugemacht.

Staat und freie Wohlfahrtspflege – ein problematisches Verhältnis

Das Verhältnis zwischen Staat und gemeinnützigen Organisationen ist aktuell von Problemen geprägt. Mittelkürzungen, strengere Vergabekritierien für öffentliche Gelder, Verringerung inhaltlicher Handlungsspielräume, zu starke Steuerung und Kontrolle, Vereinnahmung als Dienstleister, – das sind die staatlich forcierten Entwicklungen, unter denen speziell die freie Wohlfahrtspflege leidet (Droß/Priller 2013). Das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (BBE) hat dem belasteten Verhältnis zwischen Staat – Drittem Sektor – Zivilgesellschaft erst kürzlich einen Themenschwerpunkt im BBE-Newsletter gewidmet, der einen guten Überblick über die aktuellen Forschungsergebnisse und Diskurse zum Thema gibt.

Wie sich die Probleme zwischen Staat und freien Trägern im Alltag am Beispiel der Behindertenhilfe auswirken, macht ein Beitrag von Walter/Raß (2013) in der Zeitschrift für Sozialwirtschaft deutlich, der auch auf der ConSozial diskutiert wurde. Die Autoren sehen einige Stolpersteine, die die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Kostenträgern und Nonprofit-Organisationen in diesem Hilfefeld prägen:

  1. Der Preiswettbewerb verdrängt den Qualitätswettbewerb. Unter Qualität wird immer häufiger nur ein Mindeststandard verstanden. Innovative Dienste werden in vielen Regionen von ihren Kostenträgern ausgebremst. In der Fläche gibt es zu wenig Anreize für die Dienste, ihr Angebot effektiver oder innovativer zu gestalten, da dieses Engagement von den Kostenträgern nicht honoriert und als „mehr Arbeit“ empfunden wird. Speziell in der Behindertenhilfe vermissen die Autoren in vielen Regionen den politischen Gestaltungswillen der Kostenträger, der notwendig wäre, um die UN-Behindertenrechtskonvention umzusetzen, die auf Inklusion zielt. In diesen Regionen wird die Teilhabe von öffentlicher Seite nicht forciert, so dass die Teilhabe-Landschaft sich in Deutschland immer mehr zu einem „Flickenteppich“ entwickelt, mit ganz unterschiedlichen Chancen für die Realisierung von Inklusion (Walter/Raß 2013, 13).
  2. Der bürokratische Aufwand für die Sozialeinrichtungen nimmt erheblich zu aufgrund von mehrfachen und unterschiedlichen Dokumentationspflichten. Jede Behörde, mit der eine Einrichtung in der Behindertenhilfe zusammenarbeitet, – und sie ist mit dutzenden von Behörden in Kontakt (am Beispiel einer Behindertenwerkstätte sind dies 60-90 Ämter u.a. Bundesanstalt für Arbeit, Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Sozialhilfeträger, Landesamt für Versorgung, Berufsgenossenschaft, Brandschutzbehörden, Landesbehörden, Baubehörden, Gewerbeaufsicht, kommunale Behörden, Integrationsamt usw.), – jede dieser Behörden hat ihre eigenen Qualitätsvorgaben und Prüfmethoden, denen die Sozialeinrichtung Rechnung tragen muss. Dazu kommen noch die unterschiedlichen Messverfahren, um den personenbezogenen Hilfebedarf zu erfassen. Hier herrscht keine Einigkeit zwischen Staat und freien Trägern. Im Gegenteil: die Messung des Hilfebedarfs und des notwendigen Personaleinsatzes sind ein Quell unendlicher Diskussionen zwischen Kostenträgern und der Sozialeinrichtung, die viele Ressourcen bindet (ebd., 14).
  3. Angesichts der staatlichen Regulierung ist es schwierig, inklusive Projekte in der Praxis umzusetzen, da hier erhebliche administrative Probleme auftauchen. Werden Kinder mit und ohne Behinderung gleichzeitig betreut, gelten für beide Gruppen ganz unterschiedliche Personalschlüssel und räumliche Vorgaben. Die Sozialeinrichtung muss gegenüber der staatlichen Aufsichtsbehörde sicherstellen, dass die unterschiedliche Leistungsbemessung exakt umgesetzt wird, – in einem inklusiven Projekt, das den Anspruch hat, Menschen zusammenzubringen und nicht zu trennen (ebd., 14). Heinze (2013) redet angesichts des hohen Regulierungsgrades im Sozialsektor von der „frozen welfare state“-Landschaft, die integrative Angebote erschwert.

Die geschilderten Rahmenbedingungen führen laut Klenk (2013) zu einer „institutionellen Auszehrung“ des Dritten Sektors, d.h. zu einem Verlust von Autonomie, Ehrenamt und Glaubwürdigkeit gemeinnütziger Organisationen.

Wie kann der Dritte Sektor gegenüber dem Staat gestärkt werden? Zwei Bausteine werden wichtig: mehr Teilhabe und mehr Transparenz.

Walter/Raß (2013) weisen selbst daraufhin: die Nutzer sozialer Dienste, hier: der Behindertenhilfe, sind an den Preisverhandlungen zwischen öffentlicher Hand und freier Wohlfahrtspflege nicht beteiligt. Letztere kann sich mit ihren Vorstellungen gegenüber öffentlichen Kostenträgern nicht durchsetzen. Mehr Durchsetzungsvermögen könnten hier die Nutzer entwickeln, die mangelnde Qualität und Rationierungen am eigenen Leib erfahren. Die freie Wohlfahrtspflege sollte mehr Nutzer-Teilhabe in der Politikformulierung und in Leistungs- und Preisverhandlungen deshalb nicht als Störfaktor begreifen, sondern als Chance für ein Bündnis, um Interessen gegenüber staatlichen Akteuren besser durchsetzen zu können.

Ein weiterer wichtiger potentieller Bündnispartner, der bisher von der freien Wohlfahrtspflege vernachlässigt wird, ist die Öffentlichkeit bzw. sind die Bürger selbst, die es verstärkt anzusprechen gilt. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist mehr Transparenz: Bürger müssen von Problemen und Mißständen, wie den oben geschilderten, erfahren. Solange die freie Wohlfahrtspflege versucht, die Probleme ausschließlich hinter verschlossenen Türen, gemeinsam mit ihren staatlichen Partnern, zu besprechen, wird sich nichts grundlegend ändern. Oder anders gesagt: die Reform des Dreiecksverhältnisses aus Staat, freier Wohlfahrtspflege und Bürger-Nutzern können Nonprofits nicht alleine schultern, – sie brauchen dazu den offenen Diskurs mit Bürgern, um neue Mehrheiten zu bilden.

Auf der ConSozial wurde dieser Vorschlag in die Diskussion eingebracht, wurde aber von der Führungsebene eines Verbandes zurückgewiesen mit der Begründung: die Sachlage im Wohlfahrtsbereich bzw. das angesprochene Dreiecksverhältnis sei zu kompliziert, als dass Bürger dies verstehen könnten und entsprechende Debatten auf größeres Interesse in der Bürgerschaft oder unter Journalisten stoßen würden. Man solle deshalb bitte Verständnis dafür haben, dass Reformen in den bewährten Gremien zwischen freien Trägern und Staat ausgehandelt werden müssten.

Vielleicht ist es diese Haltung, die Bürgern die Solidarität mit den großen Wohlfahrtsverbänden schwierig macht. Mehr Transparenz auf verbandlicher Seite könnte dagegen neue Bündnisse zwischen freier Wohlfahrtspflege und der Zivilgesellschaft schmieden.

Von sozialen Diensten wird die Prüf- und Kontrollwut des Staates beklagt, hinter der die Annahme stehe, dass in eine Einrichtung „Qualität und Transparenz quasi ‚hineingeprüft‘ werden können“ (Walter/Raß 2013, 14), – Transparenz „hineinprüfen“ kann man nicht wirklich, – aber was ist die Alternative dazu, wenn sich die freien Träger nicht von sich aus mehr nach außen hin öffnen?