Kategorie-Archiv: Daten

Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene – zwei Studien

Was halten Stadtplanungsämter von Bürgerbeteiligung? Setzen sie auf Beteiligungsverfahren auch in den Fällen, in denen das Gesetz die Ämter nicht zur Partizipation verpflichtet? Welche sogenannten „informellen“ Beteiligungsverfahren werden konkret genutzt? Wie steht es um die Online-Partizipation in deutschen Kommunen?

Für das Netzwerk Bürgerbeteiligung der Stiftung Mitarbeit haben Benjamin Häger und Matthias Wiesrecker die Ergebnisse einer Online-Befragung präsentiert, die an sämtliche deutschen Mittel- und Großstädte (über 20.000 Einwohner) ging. Die Rücklaufquote lag bei 30%, den Autoren zufolge ausgewogen verteilt auf Länder und Stadtgrößen. Von den 187 teilnehmenden Stadtplanungsämter sehen über 76% Bürgerbeteiligung positiv, da sie die Akzeptanz von Planungen erhöht . Die Hälfte der Befragten schätzt auch, dass durch Beteiligung bisher ungenutztes Wissen und ungenutzte Ressourcen zu Tage kommen. 46% teilen diese Ansicht nur bedingt. Einig sind sich die  Amtsvertreter aber darin, dass Bürgerbeteiligung einen hohen personellen Mehraufwand erfordert (Häger/Wiesrecker 2014, S. 3).

Freiwillige Beteiligungsverfahren, zu denen die Gemeinden nicht verpflichtet sind, die sie aber dennoch durchführen, um Bürger einzubinden, werden von fast 90% der befragten Ämter genutzt. Eingesetzt werden freiwillige Beteiligungsverfahren hauptsächlich in den Bereichen Leitbild/Stadtentwicklung (92%), gefolgt von Verkehr (71%) und Freiraumgestaltung bzw. Grünanlagenplanung (64%).

Welche Beteiligungsverfahren dominieren in der Praxis? Hauptsächlich wird seitens der Verwaltung versucht, Bürger zu informieren (u.a. über Informationsveranstaltungen).  Eingesetzt werden auch Formate, um Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten zu geben, wie  öffentliche Anhörungen, Ideenwerkstätten, Arbeitsgruppen und Planungszellen. Beteiligungsverfahren zur Mitentscheidung wie Bürgergipfel oder Konsensuskonferenzen werden von weniger als einem Drittel der Kommunen genutzt. Online-Beteiligungsverfahren haben fast 61% der befragten Stadtplanungsämter schon durchgeführt.  Hier überwiegen einfache Verfahren wie bspw. die Online-Befragung. Komplexere Formate wie Social Media-Dialoge und Wikis werden selten genutzt,  – Wikis werden sogar von 33% der Ämter als negativ betrachtet (ebd., S. 6).

Insgesamt ergibt die Umfrage, dass komplexe, beteiligungsintensive Formate weniger eingesetzt werden als einfache Verfahren und die Ämter planen auch nicht, etwas an dieser Praxis zu ändern (ebd., S. 5). Die Planungsämter sind mehrheitlich der Ansicht, genügend Beteiligungsverfahren anzubieten und auch eine ausreichend große Bandbreite an Beteiligungsformaten einzusetzen (ebd., S. 3).

Mit der Wahrnehmung von Bürgerbeteiligung setzt sich auch ein Forschungsprojekt von Angelika Vetter auseinander, das dafür 16 dialogische Beteiligungsprozesse in Baden-Württemberg untersuchte. Die Forscher um Vetter wollten wissen, wie die Wirkung von Beteiligung wahrgenommen wird. Sie befragten hierzu insgesamt 120 Bürger, Verwaltungsmitarbeiter, Gemeinderäte und Lokaljournalisten.  Vetter unterteilt die Beteiligungsverfahren nach Dialogen mit niedrigem Konfliktpotenzial (wie bspw. die Leitbilderstellung für eine Stadt) und Dialogen mit hohem Konfliktpotenzial, bei denen es Gewinner und Verlierer gibt (wie bspw. bei Verkehrsthemen).

Ob Dialoge mit hohem oder niedrigem Konfliktpotenzial, – in beiden Fällen wurde von den Befragten Bürgerbeteiligung überwiegend mit positiven Wirkungen verbunden. Allerdings sehen 16% bei Beteiligungsverfahren mit hohem Konfliktpotenzial auch negative Folgen. Dies hängt damit zusammen, dass der Wirkungskorridor dieser Verfahren insgesamt größer ist als derjenige von Verfahren mit niedrigem Konfliktpotenzial. Letztere haben zumeist  keine negativen Wirkungen, üben aber auch keinen größeren Einfluss auf die Stadtgesellschaft aus. „Sie können wegen des fehlenden Konflikts in der Regel die Aufmerksamkeit größerer Teile der Bevölkerung nicht erreichen, weswegen sie an einer geringen Teilnahmebereitschaft ‚kranken'“ (Vetter 2014, S. 5). Die Autorin sieht deshalb die These, dass mehr Bürgerbeteiligung zu einer Veränderung der politischen Kultur führe, kritisch. Ihr zufolge ist diese Erwartung zu hoch angesichts der vielen Beteiligungsverfahren ohne Wirkung in die Stadtgesellschaft hinein.

Vergegenwärtigt man sich noch einmal die oben erwähnte Praxis der Stadtplanungsämter, Beteiligung überwiegend für Leitbildprozesse einzusetzen (niedriges Konfliktpotenzial/geringe Teilnahmebereitschaft/schmaler Wirkungskorridor), dann würde diese Praxis die Einschätzung von Vetter, dass Beteiligung nicht zwingend zu einer Veränderung der lokalen politischen Kultur führt, unterstützen.

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Wer gestaltet die Stadt? Stadtentwicklung und Zivilgesellschaft

Die Schaffung und Ausgestaltung von Stadträumen ist immer weniger das Ergebnis kommunaler Planungen. Vielmehr spielen zivilgesellschaftliche Akteure eine wichtige Rolle, die in Eigeninitiative Räume entdecken, nutzen, umdefinieren und ausgestalten.  Diesem sogenannten „Informellen Urbanismus“ , der neben den offiziellen Planungsstrukturen existiert, widmet das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) ein ganzes Themenheft (IzR 2/2014). Der Begriff „Informeller Urbanismus“ wurde ursprünglich mit Blick auf Entwicklungsländer benutzt, um damit fehlende formale Strukturen in deren Stadtentwicklung zu bezeichnen. Zwischenzeitlich ist die Diskussion aber weiter und erkennt, dass Stadtentwicklung sich auch in unserem Land nicht „top-down“ vollzieht, d.h. ausschließlich durch kommunales Planen und Handeln, sondern Bürger wichtige Akteure sind, die den Stadtraum entscheidend mitgestalten.

Zivilgesellschaftliche Aktivitäten sind dabei  „in einer Gegenposition zur offiziellen Stadtplanung, zumindest jedoch in einem toten Winkel“ (IzR, Willinger, I), – dort, wo die Stadt nicht so genau hinschaut und auch nicht selbst aktiv ist. In der Vergangenheit gab es zwischen der formalen Stadtplanung und der informellen Raumproduktion und -nutzung zivilgesellschaftlicher Akteure wenig Berührungspunkte und wenig Kommunikation, beide existierten „in parallelen Universen“ (IzR, Misselwitz, 87).  Derzeit öffnet sich die kommunale Planung zwar langsam für zivilgesellschaftliche Beteiligungsprozesse, dennoch ist das Verhältnis zwischen formaler Planung und der informeller Stadtentwicklung  je nach Ort ganz unterschiedlich: „in Berlin sieht das ganz anders aus, als in Marseille, in London merklich anders als in Athen“ (IzR, Matthiesen, 89).

Auch Vereine gestalten als zivilgesellschaftliche Akteure ihre Stadt mit und dies nicht nur inhaltlich oder sozial, sondern eben auch räumlich. Andrea Benze zeigt in ihrem Aufsatz die „informellen Raumtaktiken“ von Vereinen am Beispiel der Stadt Bitterfeld-Wolfen auf. Drei Raumtaktiken konnte die Forscherin bei den dort ansässigen Vereinen erkennen: „entdecken, spezialisieren und umdeuten“ (IzR, Benze, 144f).

Entdecken: aufgrund ihrer Ortskenntnis und ihrer persönlichen Verbindungen entdecken und nutzen Vereine leerstehende Gelände, leerstehende Gebäude oder sie ziehen in ungenutzte „Resträume“ von Fabriken oder städtischen Anlagen wie bspw. der Radioclub in die ehemaligen Lagerhallen der Stadtwerke (Benze, 144).

Spezialisieren: Vereine entdecken in diesem Fall keine neuen Räume, sondern sie verwandeln bestehende Einrichtungen um und führen sie neuen Zwecken zu. Sie reagieren damit auf veränderte Bedürfnisse der Bevölkerung. Aus einem Freizeittreff für Kinder wird bspw. ein Jugendclub, weil sich der Bedarf vor Ort ändert (Benze, 145)

Umdeuten: der Vereinszweck wird an das bestehende Raumangebot angepasst, d.h. die Raumtaktik erfordert eine Veränderung des eigenen Profils (ebd.)

Aus den Raumtaktiken der Vereine schlussfolgert Benze, dass Vereine aufgrund ihres lokalen Orts- und Sachwissens an der Stadtentwicklung beteiligt werden sollten und Vereinsorte darüber hinaus Anregungen für die Stadtplanung bieten. Sie können aufzeigen, in welche Richtung sich städtische Räume entwickeln könnten und ergänzen damit die Perspektive der Stadt um eine zivilgesellschaftliche Dimension.

Eine Voraussetzung, um den Beitrag der Vereine für die Raumproduktion und -nutzung zu würdigen, ist aber, dass die zivilgesellschaftlichen Akteure der Kommune überhaupt bekannt sind. Dass dies nicht immer der Fall ist, zeigt die hier im Blog schon einmal besprochene Studie von Soteri-Proctor/Alcock (2012) (Infos über die Studie gibt es auch hier). Die Autoren zeigen anhand ihrer Forschungen auf, wie groß und im allgemeinen unbekannt die Zahl informeller Gruppen in den Kommunen ist. Hierfür untersuchten sie in zwei britischen Städten einige Straßenzüge und fanden allein in elf Straßen 58 offiziell unbekannte Gruppen.  Hätten sie auch Gruppen einbezogen, die in der Gemeinde umherziehen und sich an wechselnden Orten treffen oder die hauptsächlich im virtuellen Raum existieren, wäre ihnen zufolge die Zahl noch höher ausgefallen. Es wäre sicher auch im Hinblick auf die Stadtentwicklung  interessant zu untersuchen, welche Wirkung mobile Initiativen und virtuelle auf die örtliche Raumproduktion und -nutzung haben.

Generell sollte im Zusammenhang mit der örtlichen Zivilgesellschaft die räumliche  Perspektive stärker bedacht werden, wie es in der Publikation des BBSR geschieht. Denn speziell im Rahmen des demografischen Wandels und im Rahmen industrieller Strukturveränderungen spielt die Zivilgesellschaft als Raumproduzent und -nutzer für das örtliche Gemeinwesen eine wichtige Rolle.

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Netzwerke im demografischen Wandel aufbauen – Teil 1: Bürgernetzwerke

(Brigitte Reiser) Dies ist ein Beitrag für die 27. NPO-Blogparade: „Netzwerke im demografischen Wandel aufbauen – Chancen und Hindernisse?“. Diskussionsbeiträge sind willkommen. 

Die Politik will das Engagement von Bürgern und deren Vernetzung fördern. Viele bürgerschaftliche Aktivitäten finden in Form informeller Gruppen und Initiativen statt. Ist die lokale Infrastruktur für das Bürgerengagement so ausgerichtet, dass sie diesen informellen Netzwerken Unterstützung leisten kann?

Das Problem ist, dass über den Bereich der selbstorganisierten Initiativen auf örtlicher Ebene in der Regel zu wenig Informationen vorliegen. Entsprechend schwierig ist es,  herauszufinden, welche Unterstützung diese informellen Netzwerke – reale und virtuelle – eigentlich brauchen. Viele der vorhandenen Fördermaßnahmen konzentrieren sich deshalb auf die institutionalisierten Akteure, die als gemeinnützig eingetragen sind, und lassen informelle Initiativen und Bewegungen eher außer Acht.

Auch die Dritte-Sektor-Forschung kann kein Licht ins Dunkel bringen, wenn es um die informellen Aktivitäten der Bürgergesellschaft geht. Erhebungen konzentrieren sich auf den institutionalisierten Bereich der Zivilgesellschaft, so dass Kritiker vom „flat earth-approach“ der Dritte-Sektor-Forschung sprechen (Smith, zit. nach Soteri-Proctor/Alcock 2012, 381). Die Verantwortlichen des jüngsten ZiviZ-Surveys stellen klar, dass „eine Organisationserhebung (…) keine Zivilgesellschaftserhebung sein“ kann (Krimmer/Priemer, ZiviZ 2013, 13), weil die Zivilgesellschaft aus vielen informellen Formen besteht: aus Bewegungen, selbstorganisierten Initiativen, virtuellen Netzwerken usw. So beschränkte sich auch der ZiviZ-Survey auf die Befragung von eingetragenen Vereinen, Genossenschaften, gemeinnützigen GmbHs und Stiftungen.  Danach gab es in Deutschland im Jahr 2012 616.154 Drittsektor-Organisationen. Die Zahl der bürgerschaftlichen Aktiviäten „unter dem Radar“ des Dritten Sektors dürfte um ein Vielfaches größer sein.

Die britischen Forscher Soteri-Proctor und Alcock haben sich um ein Micro-Mapping bürgerschaftlicher Initiativen in zwei Gemeinden bemüht. Allein in elf Straßen der beiden Orte konnten sie durch Befragungen, Aushänge, Begehungen von Gebäuden und andere Bemühungen 58 Initiativen ausfindig machen und kartieren, die in keiner offiziellen Statistik auftauchen, die nicht registriert sind und zum Teil auch keinen Namen und keine Adresse haben. Sie gehen davon aus, dass dieses Ergebnis noch weit höher ausgefallen wäre, hätten sie auch Netzwerke einbezogen, die in der Gemeinde umher wandern oder virtueller Natur sind (Soteri-Proctor/Alcock 2012) (Infos zum britischen Projekt gibt es auch hier).

Welcher Art sind diese informellen Bürgernetzwerke und unter welchen Bedingungen gedeihen sie?

In der britischen Untersuchung konnten sechs Bereiche identifiziert werden, in denen die informellen Netzwerke aktiv sind: Kunst und Musik/multikulturelle Aktivitäten/Nischenthemen/Selbsthilfe und Hilfe auf Gegenseitigkeit/spezielle Glaubens- oder kulturelle Gemeinschaften/Freizeitaktivitäten (Soteri-Proctor/Alcock 2012, 386). Die Netzwerke dienen der Unterstützung derjenigen, die in ihnen aktiv sind. Manche aber geben zum Teil auch Unterstützung an das Gemeinwesen weiter (ebd., 389). Drei Faktoren sind für den Fortbestand der informellen Initiativen wichtig:

  • „Bricoleurs“, – das sind Leute, die in der Lage sind, Ressourcen aufzutreiben und die Ziele der Gruppe effektiv zu verfolgen
  • Community Hubs, – das sind öffentliche Räume, in denen unterschiedliche Initiativen Platz finden
  • Unterstützung durch Mitarbeiter, fest angestellte und ehrenamtliche, die in den Community Hubs arbeiten (ebd., 392f).

Speziell im demografischen Wandel wird auf Bürgerengagement, freiwillige Gemeinschaften und Netzwerke gesetzt, um untereinander und füreinander die kleinen Hilfsdienste zu leisten, die es dem einzelnen ermöglichen, länger in den eigenen vier Wänden zu bleiben, sofern er auch noch Zugriff auf professionelle Dienste hat. Viele der Netzwerke starten mit großem Idealismus und enden dann nicht selten, weil Freiwillige abspringen oder der „Netzwerker“ aufgibt. Das sind die Erfahrungen aus dem Forschungsprojekt „Soziale Innovationen für Lebensqualität im Alter“ von Julia M. Bott (2014): „Die Ergebnisse (…) bezüglich des Funktionierens von Selbstorganisationsprozessen sind in gewisser Weise ernüchternd. In manchen Orten funktioniert etwas, in anderen genau wiederum nicht. Das heißt, eindeutige ‚Erfolgsrezepte‘ gibt es nicht. Unrealistisch ist jedoch, dass auf professionelle Steuerung, Moderation und/oder Beratung gänzlich verzichtet werden kann“ (Bott 2014, 58).

Bott hat deshalb Tipps für die lokale Netzwerkarbeit und Selbstorganisation in einem Hand- und Arbeitsbuch des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge veröffentlicht. Fertige Rezepte gibt es hier wirklich nicht, aber nützliche Hinweise wie die folgenden:

  • Netzwerker sind für lokale Selbstorganisationsprozesse wichtig, sie sollten entsprechend gefördert werden (ebd., 58)
  • wer Bürger für ein Engagement in Netzwerken gewinnen möchte, muss darauf achten, für sie eine Win-win-Situation zu schaffen (ebd., 55)
  • Die Kooperation von Netzwerken mit und ihre Förderung durch professionelle Einrichtungen ist wichtig (ebd., 38)

Professionelle spielen – wie schon oben erwähnt – eine bedeutende Rolle bei der Unterstützung von Vernetzungsprozessen. Es ist wichtig, dass Mitarbeiter ihr Wissen teilen, im Zweifel auch ihre Räume, um für Freiwillige stundenweise einen Büroplatz zu bieten. Ebenso wichtig sind fachliche Beratung, Supervision und inhaltliche Unterstützung der Ehrenamtlichen. Das Ehrenamt braucht das Hauptamt, wenn vor Ort etwas bewegt werden soll, –  das ist zumindest auch meine persönliche Erfahrung als Freiwillige in lokalen Vernetzungsprozessen.

Sind die gemeinnützigen Träger und die lokalen Infrastrukturen des Bürgerengagements auf diese Mentoren-Funktion vorbereitet?  Können speziell Freiwilligenagenturen angesichts ihrer „noch ausstehenden Profilbildung“ und ihrer „nur allenfalls ansatzweise erkennbaren (Selbst)Professionalisierung“ (Backhaus-Maul/Speck 2011, 308) diese Unterstützung von lokalen Selbstorganisations- und Vernetzungsprozessen leisten?

Mein Eindruck ist, dass wir eine ganze Reihe neuer Förder- und Unterstützungsinstrumente brauchen, um bürgerschaftliche (Hilfs)Netzwerke auf örtlicher Ebene aufzubauen, zu pflegen und ihre Nachhaltigkeit zu sichern.

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