Koproduktion – eine Einbahnstraße für Bürger?

Die Familien, Nachbarn und Freunde eines hilfsbedürftigen Menschen haben in der Regel großen Anteil an dessen Betreuung. Beispielsweise leben 70% der Pflegebedürftigen zu Hause und werden größtenteils (in 70% der Fälle) von Angehörigen gepflegt (Wendt 2011, 208). Im sogenannten „Wohlfahrtsmix“, der Produktion sozialer Dienstleistungen durch gemeinnützige, öffentliche und gewerbliche Träger sowie das persönliche Umfeld eines Betroffenen, „überwiegt somit, sozialwirtschaftlich betrachtet, die häusliche Wertschöpfung“ (Wendt 2011, 209, in: Blätter der Wohlfahrtspflege Heft 6. Alle zitierten Texte in diesem Blogbeitrag stammen aus dieser Ausgabe).

Es mehren sich deshalb die Stimmen in der sozialen Arbeit, die fordern, der faktischen Koproduktion sozialer Dienste durch Bürger und professionelle Anbieter auch auf Organisationsseite Rechnung zu tragen. Allerdings nur auf zweierlei Weise:

1. Die Dienste sollen die Ressourcen der informellen Helfer in ihre Personaleinsatzplanung mit einbeziehen. Das heißt, der Dienst und die Angehörigen stimmen untereinander ab, wer was wann erledigt (Wendt 2011, 210).

2. Die Gegenüberstellung von professioneller Arbeit und Laienpflege wird aufgegeben. Es bilden sich Netzwerke („Pflegenetzwerke“, „Assistenznetzwerke“) auf lokaler Ebene, die die Hilfe im Einzelfall und die Angebote auf örtlicher Ebene untereinander abstimmen. Das Ziel der Netzwerkkoordination ist die möglichst passgenaue und effiziente Organisation der Hilfeerbringung (Tabatt-Hirschfeldt 2011, 203).

Haben Bürger in diesen Koproduktionsmodellen formale Entscheidungskompetenzen, um das Leistungsangebot auf örtlicher Ebene mitbestimmen zu können?

Die Teilhabe von Bürgern wird hier eher individualisiert und auf den Einzelfall bezogen. Bürger können sich im Detail mit Diensten abstimmen, wenn es um die Betreuung von Angehörigen geht, – aber immer auf der Basis eines existierenden Leistungsangebots, über dessen Ausgestaltung andere entscheiden.

Gerade die empirische Forschung in der Behindertenhilfe zeigt, dass die Inklusion von Menschen und ihr Recht auf Teilhabe mit den existierenden Hilfsstrukturen der Dienste kollidiert: individuelle Wünsche und Bedarfe laufen ins Leere, denn „ein kreatives Entwickeln neuer Teilhabearrangements findet nur selten statt“ (Barth 2011, 218).

Das Problem des im Sozialbereich propagierten „Wohlfahrtsmixes“ bzw. des hier entworfenen Koproduktionsmodells ist es, dass im Mittelpunkt die Dienste und öffentlichen Stellen mit ihrem Planungsrecht stehen, – und nicht die Bürger als Gestalter örtlicher Lebenszusammenhänge. Exemplarisch wird dies an einem „operativen Netzwerk zur Entwicklung eines Familienzentrums“ deutlich, das von Tabatt-Hirschfeldt als Beispiel angeführt wird (2011, 205): hier gruppieren sich elf Institutionen um einen Kindergarten, aber nur drei Bürgergruppen sind involviert, mit denen informell kooperiert wird bzw. die „mitwirken“, – von verbindlichen Mitbestimmungsmöglichkeiten ist nichts zu erfahren.

Es stellt sich deshalb die Frage, wie es um die demokratische Legitimation dieser Koproduktionsmodelle im Sozialbereich steht und wo die Mitbestimmungschancen für Bürger im Wohlfahrtsmix sind, die über das persönliche Umfeld hinaus reichen. Wer kontrolliert die örtlichen Wohlfahrtsnetzwerke? Wer bestimmt über die örtlichen Angebotsstrukturen? Wenn Bürger einen wichtigen Beitrag an der Koproduktion sozialer Dienste leisten, dann benötigen sie auch das Recht, über die örtlichen Angebotsstrukturen mitbestimmen zu können. Ansonsten werden formale Teilhaberechte konterkariert.

Soziale Dienste betonen ihre wichtige Rolle in der Wohlfahrtsproduktion. Sie sollten die demokratischen Implikationen ihrer Tätigkeit nicht ausblenden. Soziale Dienstleistungen versorgen Bürger nicht nur, sondern sie machen gleichzeitig Aussagen über den Status des einzelnen, – der Bürger ist oder Hilfsempfänger bleibt. Es wäre eine große Chance, auf kommunaler Ebene die Steuerungsstrukturen im Sozialbereich so auszugestalten, dass Bürger die Angebote in ihrem Quartier mitbestimmen können.

Desweiteren muss sich der Sozialbereich anderen Sektoren gegenüber öffnen – der Kultur, der Bildung, dem Sport usw. – und Angebote vernetzen. Allein die Konzentration auf den richtigen „Wohlfahrtsmix“ ist eine Sackgasse. Gefragt sind Konzepte, die den Bürger und dessen gesamtes Umfeld, den „Sozialraum“, in den Mittelpunkt stellen und nicht die sozialen Dienste selbst. Der Weg muss vom „Wohlfahrtsmix“ zur Bürgerbeteiligung führen.

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2 Gedanken zu „Koproduktion – eine Einbahnstraße für Bürger?

  1. Herzlichen Dank fuer den hervorragenden Diskussionsbeitrag, Frau Dr. Reiser. Ich stimme Ihrer Analyse vollkommen zu. In der Tat ist es angesichts aktueller Problemlagen (z.B. Anstieg von Demenzerkrankungen) an der Zeit eine Neugestaltung des Sozialwesens zu diskutieren. Bisher wurde diese Diskussion sehr stark von der Frage getragen, wer welche (neuen) Leistungen erbringen soll und wie diese zu finanzieren sind. Voellig neue Loesungsansaetze ergeben sich, wenn man von einer wirkungsorientierten Perspektive ausgeht und fragt, wie etwa die Lebensqualitaet demenzkranker Menschen und ihres Umfelds verbessert werden kann. Dann ist man sehr schnell beim Thema Koproduktion. Dabei geht es um eine partnerschaftliche Zusammenarbeit von oeffentlicher Verwaltung und sozialen Traegern mit AKTIVEN und MUENDIGEN BuergerInnen. In Grossbritannien haben Menschen mit Behinderungen inzwischen die Moeglichkeit durch individuelle Budgets ihren Dienstleistungsmix selbst zu bestimmen. D.h. hilfsbeduerftige Menschen werden nicht mehr verwaltet, sondern nehmen eine verantwortungsvolle Arbeitgeber und Auftragsgeberrolle ein, was fuer das Selbstbewusstsein und die Lebensqualitaet dieser Menschen sehr wichtig ist. Und die Verwaltung spart Geld. Doch Geld ist nicht alles! Governance International arbeitet zur Zeit mit dem Sozialamt der Stadt Walsall um einen neuen Ansatz im Sozialwesen umzusetzen. Im Kern geht es darum, Menschen mit Anspruch auf Sozialhilfe zu fragen, was sie selbst tun wollen und koennen um ihre eigene Lebensqualitaet zu verbessern, aber auch um anderen zu helfen und entsprechende Angebote in der Zivilgesellschaft zu entwickeln. Richtig verstandene Koproduktion heisst von der klassichen Defizitanalyse des traditionellen Wohlfahrtsstaat den Schritt zur Hilfe zur Selbsthilfe zu machen. Und das bedeutet auch Hilfe zum Aufbau von sozialen Netzwerken – in der unmittelbaren Nachbarschaft, aber auch virtuell. Beispielsweise investieren viele Kommunen in Grossbritannien Mittel in sog. „befriending schemes“ um die Einsamkeit aelterer Menschen zu durchbrechen. Es wird bereits im Rahmen der Gesundheitsreform diskutiert, dass Aerzte beim Gesundheitscheck nicht nur auf den Blutdruck ihrer Patienten achten sollen, sondern auch das soziale Netzwerk von Patienten in die Problemfrueherkennung einzubeziehen ist. Fuer die schottische Regierung geht bereits „co-production“ und „community capacity-building“ Hand in Hand. Das Koproduktionsmodell von Governance International beginnt mit „co-commissioning“ als der ersten Phase im Prozess der Leistungserbringung. Dabei geht es um die Mitsprache von Verwaltungsadressaten bei der Priorisierung knapper Mittel, was vielfaeltige Formen annehmen kann und in Grossbritannien bereits vielfach praktiziert wird wie etwa in Brighton und Hove, wovon ich gerade komme. Insofern ist es erfreulich, dass es Oberoesterreich bereits erste Pilotansaetze mit Buergerhaushalten gibt, was sicherlich ein Schritt in die richtige Richtung ist.

  2. @Frau Löffler, vielen Dank für Ihren Kommentar. Ich verfolge die Koproduktionsdebatte in Großbritannien und Ihre Beiträge bzw. die von Tony Bovaird, nef und dem Coproduction Network.

    Um die Rolle von Bürgern in Koproduktionsprozessen zu stärken, d.h. ihre Beteiligung an der Planung von Dienstleistungen, ist es wichtig, Koproduktion immer mit Bezug zu Demokratie und Partizipation zu diskutieren. Noch ist das Thema ‚Bürgerbeteiligung‘ eines, das hauptsächlich dem politischen Raum zugeordnet wird. Aber es geht darum, auch die demokratische Rolle des Dritten – gemeinnützigen – Sektors stärker zu thematisieren.

    Dieser ist nicht per se ‚zivil‘ und bürgerschaftlich orientiert, nur weil er sich zur Zivilgesellschaft zählt (Evers). Vielmehr muss seine Bereitschaft zur Stärkung von Bürgern und zur Förderung von ‚citizenship‘ bewußt entwickelt werden. Dies gelingt u.a. dann, wenn man die Pluralität von Wissensbeständen anerkennt und auch von professioneller Seite das Bürgerwissen wertschätzt.

    Es ist wichtig, diese demokratische Dimension von Koproduktion im Auge zu behalten, um zu verhindern, dass Bürger zwar mitleisten, aber nicht mitbestimmen dürfen. Manchmal vermisse ich jedoch diese inhaltliche Anbindung. Koproduktion wird dann zum bloßen Produktions- und Sparkonzept. Koproduktionsmodelle mit Bürgerhaushalten zu verbinden – wie Sie es vorschlagen – kann diese inhaltliche Reduktion sicher verhindern.

    Ich bin gespannt auf die weitere Entwicklung in Großbritannien, was die Koproduktion auf örtlicher Ebene angeht, und bleibe inhaltlich weiterhin am Ball!

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