Kategorie-Archiv: Wohlfahrtsverbände

Soziale Dienste im europäischen Binnenmarkt

Das europäische Wettbewerbsrecht unterscheidet nicht zwischen gemeinnützigen und privat-gewerblichen Anbietern. Es behandelt alle Akteure, die wirtschaftlich aktiv sind, gleich – unabhängig von ihrer sozialen Motivation oder Rechtsform. Auch soziale Dienste sind deshalb wie alle wirtschaftlichen Akteure einem Subventionsverbot unterworfen. Dieses erlaubt allerdings Ausnahmen. Dienstleistungen können dem Wettbewerb und dem Subventionsverbot entzogen werden, wenn sie „im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden und daher mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft sind“ (Golbeck 2012, 206).

Gemeinnützige Organisationen und staatliche Institutionen, die diese Ausnahmeregelungen nutzen wollen, müssen den gesellschaftlichen Mehrwert gemeinnütziger Dienste im Vergleich zu gewerblichen Diensten genau begründen und dokumentieren. So soll mehr Transparenz im Hinblick auf die Vergabe öffentlicher Subventionen geschaffen werden.

Die Ausnahmeregelungen nach Art. 106 II AEUV bilden Golbeck (2012) zufolge das zentrale Handlungsfeld für das Lobbying gemeinnütziger Dienste auf europäischer Ebene. Der Wert der Ausnahmeregelungen liegt dem Autor zufolge nicht so sehr darin, die Privilegien sozialer Dienste zu schützen, als in der Chance „den spezifischen Mehrwert einer gemeinwohlorientierten Dienstleistungserstellung hervozuheben“ (Golbeck 2012, 224) und für die Weiterentwicklung der sozialpolitischen Diskussion auf europäischer Ebene nutzbar zu machen.

Wir effektiv nehmen soziale Dienste die Einflussmöglichkeiten in Brüssel wahr? Golbeck hat dafür Expertengespräche mit Vertretern von deutschen und englischen sozialen Diensten, Kommunalvertretern und der europäischen Kommission geführt. Seine Untersuchung ergibt, dass viele Nonprofits die Partizipations- und Gestaltungsmöglichkeiten auf europäischer Ebene aufgrund mangelnder Ressourcen für das Lobbying nicht wahrnehmen können (Golbeck 2012, 141). Wo es von gemeinnütziger Seite doch eine entsprechende Interessenvertretung in Brüssel gibt, kommen die Informationen, die hier gesammelt werden, nicht auf der lokalen Ebene an. Das heißt, es fehlt an Vermittlungsinstanzen innerhalb gemeinnütziger Organisationen, die das Wissen aus dem europäischen Politikbetrieb effektiv von oben nach unten weitergeben (ebd., 138f).

Englische soziale Dienste sind in Brüssel noch weniger präsent als ihre deutschen Kollegen (ebd., 161). Andererseits verknüpfen sie mit der Diskussion um die Besonderheiten sozialer Dienstleistungen im Binnenmarkt mehr Gestaltungsmöglichkeiten für gemeinnützige Akteure als die deutschen Nonprofits. Englische NPOs wollen über die Brüsseler Debatten die eigene Regierung beeinflussen (ebd., 165) und sich so einen Zugewinn an Politikformulierungskompetenzen erarbeiten, die ihnen auf nationaler Ebene (im Unterschied zu ihren deutschen Partnern) ansonsten fehlen (ebd., 41).

Eine aktive Interessenvertretung sozialer Dienste auf europäischer Ebene scheitert häufig auch an den unterschiedlichen Denkweisen der beteiligten Akteure: die verrechtlichte und ökonomische Haltung der Kommission trifft auf gemeinnützige Akteure, die eine Vermarktlichung sozialer Dienstleistungen ablehnen. Golbeck empfiehlt jedoch Nonprofits, sich auf den ökonomischen Diskurs einzulassen, um Gestaltungsmöglichkeiten nicht zu verlieren und um präsent zu bleiben, wenn es um die Diskussion der sozialpolitischen Weiterentwicklung der EU geht (ebd., 194f).

Für mich macht die Studie deutlich, dass es für Nonprofits auf allen politischen Ebenen – EU, nationaler und lokaler Ebene – immer weniger möglich ist, sich allein auf ihren Gemeinnützigkeitsstatus zu berufen. Welche Leistungen dem Gemeinwohl dienen, muss immer wieder neu aufgezeigt und mit den politischen Akteuren verhandelt werden. Und der gemeinnützige Sektor muss seinen Mehrwert permanent aufzeigen und belegen. Darin liegt eine Belastung, aber auch eine Chance. Denn diese Aushandlungsprozesse können auf lokaler Ebene dazu genutzt werden, um aus bloßen Stakeholdern Partner zu machen und Bündnisse zu schmieden aus Bürgern, gemeinnützigen Organisationen und Verwaltungsakteuren. Es würde der Legitimation gemeinnütziger Organisationen, aber auch ihrer politischen und gesellschaftlichen Stärke und ihrem Vernetzungsgrad erheblich mehr dienen, wenn es auf lokaler Ebene zu solchen Aushandlungsprozessen käme. Sie müssten aber öffentlich und unter Mitwirkung der Bürgerschaft stattfinden. Auf diese zivilgesellschaftlichen Vernetzungsmöglichkeiten, die in dem Zwang zur Rechtfertigung des Gemeinwohls der eigenen Dienste und des gesellschaftlichen Mehrwerts liegen, geht die Studie von Golbeck nicht ein. Er konzentriert sich auf die Verbände und die Verwaltungsakteure (S. 207).

Die Verwaltungen, vor allem auf kommunaler Ebene, scheuen sich, die Diskussion über die Gemeinwohlrelevanz gemeinnütziger Dienstleistungen gemeinsam mit Bürgern und Diensten öffentlich zu führen. Sie ziehen sich auf das europäische Vergaberecht zurück mit dem Ziel, den billigsten Anbieter auszuwählen, um Kosten zu sparen (Golbeck 2012, 132ff). Das heißt, Kommunen vergeben hier die Chance, kooperative Netzwerke auf örtlicher Ebene aufzubauen, die das lokale Gemeinwesen weiterentwickeln und attraktiv erhalten können.

Wo Aushandlungsprozesse über das Gemeinwohl von Leistungen und Diensten stattfinden, ist mit ihnen die Gefahr verbunden, dass gemeinnützige Einrichtungen, die wie Unternehmen auftreten und handeln, ihre Privilegierung verlieren. Die Aushandlungsprozessen bergen aber das Potential, dass soziale Dienste sich zivilgesellschaftlicher aufstellen als bisher: sie müssten ihren inklusiven Charakter, ihre Gemeinwesenorientierung und ihre demokratischen Potentiale, die in den Mitwirkungsmöglichkeiten für Bürger liegen, stärken. Aber von einer solchen zivilgesellschaftlichen Selbst-Positionierung hört man immer noch viel zu wenig im etablierten verbandlichen Sozialsektor.

 

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Sozialraumorientierung und Gemeinwesendiakonie – „Kirche findet Stadt“

Mit dem ökumenischen Kooperationsprojekt „Kirche findet Stadt“ wollen die evangelische und katholische Kirche gemeinsam mit ihren Wohlfahrtsverbänden -Diakonie und Caritas – die Rolle der Kirchengemeinden und der verbandlichen Arbeit auf lokaler Ebene neu ausloten.

Eine der Leitfragen lautet, in welcher Funktion sich die Kirchen in den Kommunen sehen und welchen Beitrag sie leisten für die Weiterentwicklung der Stadt und der örtlichen Zivilgesellschaft? Es sei wichtig, „nicht mehr nur einzelne Menschen oder Gruppen in den Fokus kirchlich-diakonischen Handelns zu stellen, sondern die Zukunftsfähigkeit ganzer Quartiere oder Dörfer zu betrachten“ (Kirche findet Stadt). Damit rückt auch der lokale Netzwerkaufbau in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit, „denn eine integrierte Stadtentwicklung bezieht alle relevanten Akteure, Handlungsebenen und Handlungsfelder ein“ (ebd.).

„Kirche findet Stadt“ will die Diskussion zur Rolle der Kirche in den Bürgergemeinden anstossen und zeigt anhand von 36 kirchlichen Projekten auf, wie eine gemeinwesen- bzw. sozialraumbezogene Arbeit und Vernetzung in der Praxis aussehen kann.

Im Rahmen von „Kirche findet Stadt“ wurden zehn Empfehlungen formuliert, die darauf zielen, die Kirchen und ihre Verbände als zivilgesellschaftliche Akteure in den Netzwerken der Stadtentwicklung zu positionieren. Darin heisst es unter anderem:

  • Kirchen und ihre Verbände sollten sich als Teil des lokalen Gemeinwesens verstehen
  • Sie sollten das Gemeinwesens aktiv mitgestalten
  • Netzwerke über fachliche Grenzen hinweg sind aufzubauen und Konkurrenzverhalten abzubauen
  • Die kirchlich-verbandlichen Infrastruktureinrichtungen und Raumangebote werden zum Gemeinwesen hin geöffnet
  • Beteiligungsmöglichkeiten für Bewohner/innen des Stadtteils werden angeboten
  • Die Kirchen und ihre Verbände brauchen ihrerseits im Verhältnis zu den Kommunen Mitgestaltungsmöglichkeiten
  • Damit ein gemeinwesenorientierter Ansatz praktiziert werden kann, muss Kirche in den lokalen Politikstrukturen verankert sein
  • Es gehört dazu auch eine enge Zusammenarbeit von Kirchengemeinde und kirchlichem Wohlfahrtsverband

Auf dem Caritas-Kongress 2013 wurden sozialraumorientierte Projekte vorgestellt, darunter der „Caritaspfad„, der das sozialräumliche Engagement von Kirchengemeinde und Caritasverband gemeinsam in einem Frankfurter Vorort aufzeigt.

Oder das Projekt „Constellationen“ in Herten: in einem ehemaligen Kaufhaus bieten Caritas und Kirchengemeinde Bürger/innen Raum für Kunst, die beim gleichnamigen Festival präsentiert wird. Bürgerbeteiligung wird hier grossgeschrieben: die Festival-Angebote kommen durch crowdsourcing zustande. Der Hertener Caritasverband bietet zudem mit der Webseite Caritas-Plus einen Knotenpunkt für „neues denken und gestalten“, – in der Caritas, und darüber hinaus. Die Initiative freut sich über Unterstützer und weitere Vernetzung. Gelegenheit dazu gibt es zum Beispiel beim geplanten „Caritas-Plus-Camp“ – einem Barcamp – am 20.6.2013 in Herten, auf dem über „soziale Entwicklungen und Trends“ gesprochen werden soll, – näheres hier.

Der Punkt „Bürgerbeteiligung“ ist in den Empfehlungen von „Kirche findet Stadt“ nicht weiter ausgearbeitet, – das Papier spricht auch nicht von Bürgerbeteiligung, sondern der „Mitwirkung von Bewohner/innen“. In dieser Hinsicht bleiben die Empfehlungen noch vager als in anderen Reformkonzepten aus der freien Wohlfahrtspflege, wie bspw. von Seiten des Netzwerks „Soziales neu gestalten“.

Auch die Nutzung von Synergien für die Interessenvertretung wird zu wenig betont. Auf die „anwaltliche“ Rolle der Kirchen wird eingegangen, aber nicht darauf, dass sich der Impact kirchlicher und wohlfahrtsverbandlicher Interessenvertretung erhöht, wenn man Ressourcen und Strategien bündelt. Die Kirchenarbeit sollte sich nicht in der Bildung von „Verantwortungsgemeinschaften“ zur Koproduktion von Gemeinwohl erschöpfen, – sondern bei Bedarf auch Outsider-Strategien nutzen, um auf gesellschaftliche Mißstände hinzuweisen. Dass dies auf örtlicher Ebene auch ökumenisch und über Verbandsgrenzen hinweg gut funktioniert, zeigt ein Beispiel wie die Solidaritätstafel in Hannover.

Dass es noch ein weiter Weg ist, bis sich die Mehrzahl der Kirchengemeinden als Teil des lokalen Gemeinwesens verstehen, wird (leider nur anekdotisch) verdeutlicht durch den Wettbewerb um die „Gemeinde des Jahres“, zu der evangelische/katholische/freikirchliche Gemeinden aufgerufen sind: von den 135 Gemeinden, die sich beworben haben, fühlen sich nur eine handvoll dem Gemeinwesen-Konzept verpflichtet, – wobei das Programm „Kirche findet Stadt“ wörtlich von keiner Gemeinde erwähnt wird (von Vieregge 2013, S. 4f). Genaue wissenschaftliche Daten über das Selbstverständnis der Gemeinden und ihre Praxis fehlen, – auch dies ein Punkt, der kritisiert wird (siehe von Vieregge 2013, S. 6), – denn wie kann man Kirche weiterentwickeln, wenn man gar nicht genau weiß, was vor Ort eigentlich passiert? (fehlendes Datenmaterial kennzeichnet den gesamten zivilgesellschaftlichen Bereich in Deutschland).

Wer über die Weiterentwicklung der Diskussion über „Gemeinwesendiakonie“ informiert bleiben möchte, dem sei das Blog diakonisch.de von Martin Horstmann empfohlen, das u.a. eine große Ressourcensammlung zum Thema bereithält.

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Koproduktion stärken – Reformvorschläge freier Träger

Das Konzept der Koproduktion rückt auch in Deutschland langsam in den Fokus sozialer Organisationen. So organisierte erst kürzlich die Schader-Stiftung eine Tagung zum Thema unter Beteiligung von freier Wohlfahrtspflege, Kommunen und der Wissenschaft. Die auf der Tagung entwickelten Leitthesen appellieren an alle gesellschaftlichen Sektoren, „gemeinsam Verantwortung zu übernehmen“. Dass mehr Verantwortung auf Bürgerseite auch mehr Beteiligung implizieren muss, ist in den Thesen kein prominentes Thema. Gesucht wird primär nach „Strukturen neuer Verantwortungen“ (S. 2), – und nicht nach Strukturen neuer Beteiligungsmöglichkeiten.

Auch aus den Wohlfahrtsverbänden kommen Reformvorschläge, die auf Koproduktion zielen und damit auf die Einbindung von Bürgern in die Erbringung sozialer Dienstleistungen. Eine handvoll großer stationärer Träger aus dem Altenhilfe- und Behindertenbereich haben sich unter dem Namen „SONG“ („Soziales neu gestalten“) zu einem Netzwerk zusammengeschlossen – unterstützt von der Stiftung Bürgermut. Das Netzwerk will neue quartiersbezogene Wohn- und Assistenzkonzepte als ergänzende Angebote zur stationären Versorgung entwickeln, sicher auch vor dem Hintergrund, dass sich gerade stationäre Versorger nach neuen Märkten umsehen müssen. Angestrebt wird ein „lokal-kooperatives Sozialmodell“, das auf den Prinzipien „Personalität, Solidarität, Subsidiarität sowie Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit“ basiert.

Bürger sind Teil der SONG-Konzepte, weil in der „bürgerschaftlichen Eigenverantwortung“ bzw. der Koproduktion sozialer Dienstleistungen die Zukunft gesehen wird (s. hier). Einen Überblick über die Projekte des Netzwerks und anderer quartiersnaher Altenhilfelösungen sammelt eine Dokumentation des Deutschen Städte-und Gemeindebundes, die im Dezember 2012 erschien.

In dieser Dokumentation werden von kommunaler Seite und von SONG, also aus dem Wohlfahrtsbereich heraus, Forderungen an die freie Wohlfahrtspflege formuliert:

  • Wohlfahrtsträger müssten sich neu orientieren, „weg von einer bloßen Investoren- und Dienstleisterrolle, hin zu gemeinwesenorientierten Akteuren“ (S. 28)
  • Lokale Netzwerke und Kooperationen sollten gestärkt werden: „Die Akteure müssen lernen, nicht gegeneinander, sondern mehr miteinander in Netzwerken zu arbeiten und Berührungsängste zu überwinden“(S. 28)
  • Betroffene sollten zu Beteiligten werden: Aktivitäten der Quartiersbewohner sollten durch die Wohlfahrtsträger gefördert und Mitwirkungsmöglichkeiten aufgezeigt werden: “ Auch bei der Planung und Gestaltung der Dienstleistungen sind die Nutzer durch geeignete Partizipationsverfahren einzubeziehen“ (S. 29)
  • Die Rolle der Mitarbeiter müsse sich verändern. Über die qualifizierte Pflege und Betreuung hinaus sollten sie „mehr und mehr zum Moderator und Manager des Systems werden. Dabei kooperieren sie mit unterschiedlichen lokalen Akteuren“ (S. 28).

Um die Mitarbeiter entsprechend weiterzubilden hat das SONG-Netzwerk das Qualifizierungsprojekt „LoVe“ initiiert, bei dem Fach- und Führungskräfte der sozialen Arbeit die „gleichberechtigte Zusammenarbeit mit Pflege- und Assistenzfachkräften sowie mit bürgerschaftlich engagierten Menschen“ lernen (Overkamp 2011, S. 101).

Für das Co-Design von Hilfsangeboten bzw. für die oben angemahnten „geeigneten Partizipationsverfahren“, um Bürger in die Planung und Ausgestaltung von Dienstleistungen einzubeziehen, gibt es noch keine detaillierten Konzepte von SONG-Seite. In der DStGB-Dokumentation werden die Angaben hierzu ganz allgemein gehalten („Befragungen, Quartiersbegehungen, Bürgerforen und -werkstätten“, S. 28) und scheinen nicht über deliberative Verfahren hinauszugehen. Auch bei den vorgestellten Modellprojekten selbst sind viele top-down initiiert und geplant.

Damit die vom Netzwerk angestrebte Beteiligung von Bürgern gelingt, muss sich in der Praxis der Verbände und Kommunen noch vieles verändern. Vor allem müsste die Beteiligung der Bürger an der Planung und dem Design sozialer Dienste deutlicher auf die Agenda gesetzt werden. Die obengenannten SONG-Prinzipien umfassen ‚Beteiligung‘ nicht. Das SONG-Konzept ist ganz aus der Perspektive von Dienstleistern geschrieben, die versuchen, auf lokaler Ebene den neuen welfare-mix aus gemeinnützigen und öffentlichen Diensten, aus kommerziellen Anbietern und informellen Netzen neu auszutarieren und zu steuern. Würde man nicht aus dieser Dienstleistungsperspektive heraus denken, sondern aus der Beteiligungsperspektive, dann müsste das Co-Design einen viel höheren Stellenwert erhalten und Quartierskonzepte wären auch unter dem Blickwinkel von „Nachbarschaftsdemokratie“ zu betrachten.

Soziale Medien spielen übrigens keine Rolle in den vorgestellten lokalen Modellprojekten und in den Zielen des SONG-Netzwerks. Es wird nicht versucht, lokale Netzwerke und die wechselseitige Abstimmung der Akteure durch Online-Formate wie Blogs und Communities zu unterstützen und weiterzuentwickeln. Das Denken der freien Wohlfahrtspflege ist im Kern immer noch ganz analog. Dagegen wird im Ausland das Internet zum community-building im Stadtquartier, zur lokalen Kooperation oder zur Koordinierung personenbezogener Hilfsnetzwerke längst eingesetzt. Siehe die folgenden Beispiele: Online Neighbourhood Networks Study, Crossroads Care Croydon Tyze Personal Networks. Immerhin ist das SONG-Netzwerk auf der Weltbeweger-Plattform präsent, wo es sein Wissen teilen möchte (allerdings nicht mit der ganzen Öffentlichkeit).

Literatur (wenn nicht verlinkt):

  • Overkamp, Ulrike (2011): Assistenz statt Hilfe. Das Projekt ‚Lokale Verantwortungsgemeinschaften in kleinen Lebenskreisen‘, in: Blätter der Wohlfahrtspflege, Heft 3, S. 101-103.

 

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