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Collective Impact – gemeinsam mehr erreichen

Der folgende Text ist ein Beitrag für die NPO-Blogparade, die erfreulicherweise wieder einmal stattfindet. Gastgeber der Blogparade ist openTransfer.de in Kooperation mit Sebastian Volberg. Das Thema lautet „Voneinander lernen in der Zivilgesellschaft / offener Wissenstransfer“. Der Startartikel befindet sich hier. Die Blogparade läuft noch bis zum 26. Mai 2013, – machen Sie mit, Sie sind herzlich eingeladen. Hier ist erklärt, was die NPO-Blogparade ist.

Die meisten gemeinnützigen Organisationen und Dienstleister setzen auf ihre eigenen Konzepte, ihre eigene Organisation, ihre eigene Leistungsfähigkeit, kurz: auf ihre isolierte Wirkung, wenn es um die Lösung sozialer Probleme geht.

Staatliche Förderung und Stiftungen verstärken häufig noch diesen Trend. Wenn Projektmittel ausgeschrieben werden, bewerben sich Organisationen und müssen belegen, weshalb gerade sie und ihr Konzept die Mittel verdienen. Auf der Suche nach der innovativsten und effektivsten Organisation fördern Geldgeber den Mythos, dass eine Organisation alleine imstande ist, komplexe gesellschaftliche Probleme lösen zu können. Dies führt dazu, dass zu oft lediglich „Innovation belohnt (wird), weniger das Potenzial in Sachen Verbreitung“ (Flor 2013).

Andererseits befördern auch die „scaling up“-Bemühungen von Geldgebern und Plattformen wie openTransfer.de den Mythos vom „isolated impact“ leistungsstarker und innovativer Projekte – sofern der Vernetzung mit dem regionalen Umfeld über Fachgrenzen hinweg nicht ausreichend Rechnung getragen wird.

OpenTransfer.de, die „Plattform von Projektmachern für Projektmacher, die voneinander lernen und sich austauschen wollen“ (Flor 2013) samt den dazugehörigen openTransfer CAMPs sind eine verdienstvolle Initiative, die in die richtige Richtung weist: Wissen teilen statt Wissen horten bringt das Gemeinwesen weiter. Gute Projekte, die sich an einem Ort bewährt haben, an einen anderen zu transferieren, ist effektiver, als in den Kommunen das Rad immer wieder neu zu erfinden.

Aber gute Projekte zu transferieren reicht nicht aus: „Achieving high impact is not just about building a great organization and then scaling it up site by site“ (McLeod Grant/Crutchfield 2007), – obwohl der Hype um erfolgreiche Social Entrepreneurs und Skalierung gerade in diese Richtung zeigt, siehe auch die folgende Bertelsmann-Publikation. Was ebenso wichtig ist wie der Projekttransfer ist die Vernetzung von Projekten in den Kommunen mit anderen gemeinnützigen, gewerblichen und bürgerschaftlichen Akteuren. Je komplexer Probleme sind und je weniger von vornherein die Antwort feststeht, desto notwendiger wird diese Vernetzung und das gemeinsame Lernen der beteiligten Akteure.

In ihrem Aufsatz „Collective Impact“ aus dem Jahr 2011 beschreiben Kania und Kramer die Erfolge großer Netzwerke, zu denen sich Organisationen zusammengeschlossen haben, die regional an dem selben Problem arbeiten. In diesen Netzwerken setzt man sich ein gemeinsames Ziel, man entwickelt gemeinsame Leistungsindikatoren, unterstützt sich gegenseitig und lernt zusammen.

Dieser Prozess setzt ein wechselseitiges Vertrauen unter den Beteiligten voraus, den Autoren zufolge ist diese Vertrauensbildung eine „monumentale Herausforderung“: „Participants need several years of regular meetings to build up enough experience with each other to recognize and appreciate the common motivation behind their different efforts“ (Kania/Kramer 2011, 40). Auch der Heldenrat weist in seinem Blogparaden-Beitrag darauf hin, wie voraussetzungsvoll und komplex der Aufbau von Vertrauen und gemeinsame Lernprozesse sind.

Der Transfer guter Projekte ist wichtig, aber er reicht nicht aus, weil Dienstleistungen alleine nicht ausreichen. Notwendig ist auf lokaler Ebene die Bildung von Bewegungen. Da eine Organisation alleine Probleme nicht lösen kann, muss sie lokal eine Bewegung bilden aus Akteuren, die sich denselben Zielen verschrieben haben. „Advocacy“ und Vernetzung sind deshalb ebenso wichtig wie gute Arbeit oder gute Ideen (McLeod Grant/Crutchfield 2007). Vielleicht sind das die zwei Aspekte, um die das Projekt openTransfer ergänzt werden könnte: eine Konzentration nicht nur auf den Wissensaustausch und das Verbreiten von Projekten, sondern auch eine Sensibilisierung für die Vernetzung im Quartier, die Bildung von Bewegungen und die gemeinsame Interessenvertretung.

Stefan Zollondz beschreibt in seinem Beitrag eindrücklich die finanzielle und mentale Sackgasse, in der sich die sozialen Dienste auf lokaler Ebene befinden. Dort ist der Gedanke des kollektiven Impacts noch nicht angekommen. Jede Organisation setzt auf die eigenen Konzepte und bewirbt sich damit um Fördergelder, mit dem Ergebnis, dass in Deutschland über eine halbe Million Nonprofits versuchen „to invent independent solutions to major social problems, often working at odds with each other and exponentially increasing the perceived resources required to make meaningful progress“ (Kania/Kramer 2011, 38).

Diejenigen Nonprofits und Initiativen, die auf openTransfer.de mitwirken und erfahren, welchen Nutzen geteiltes Wissen entfalten kann, könnten vor Ort zu Multiplikatoren werden, die für den „collective impact“ werben und mit der Vernetzung im Stadtteil beginnen, an der es häufig zuallererst mangelt, – siehe dazu auch Zollondz Zustandsbeschreibung.

 

Koproduktion und Co-Design in Leistungsvereinbarungen aufnehmen

Koproduktion in den sozialen Diensten bedeutet, dass Bürger an der Planung und Erstellung von Dienstleistungen mitwirken.

An der Produktion sozialer Dienste sind Bürgerinnen und Bürger als Betroffene, Angehörige und Freiwillige schon heute beteiligt. Allerdings fehlt ihnen in der Regel die Möglichkeit, die angebotenen Dienstleistungen inhaltlich mitzugestalten. Auch wenn Bürger durch ein persönliches Budget ermächtigt werden und sich der einzelne sein Dienstleistungsangebot selbst zusammenstellen kann (zumindest in der Theorie), so bleibt er dabei doch Konsument vorgefertigter Leistungen, d.h. er hat zumeist keinen Einfluss auf das Service Design des jeweiligen Diensteangebots.

Koproduktion bzw. die Beteiligung von Bürgern im Sozialbereich muss sich aber auf den ganzen Zyklus eines Hilfsangebots, also auch auf die Planungs- und Ausgestaltungsphase beziehen. Nur so erhält der einzelne die Möglichkeit, über das „wie“ in der Pflege, Betreuung und Behandlung mitzubestimmen. Umgekehrt profitieren soziale Dienste von einer Einbeziehung der Bürger in Planungsprozesse. Die Qualität sozialer Dienstleistungen offenbart sich gerade im Nutzungsprozess, – so dass ohne eine Beteiligung bestehender und zukünftiger Nutzer keine effektive Dienstleistung konzipiert werden kann, – es fehlen in diesem Fall das Nutzungswissen und die Nutzungserfahrungen der betroffenen Bürger. Statt auf fertige Dienstleistungsprodukte zu setzen, müssen Austauschprozesse mit den Stakeholdern in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit sozialer Dienste treten.

Wie können Koproduktion und Co-Design in sozialen Diensten umgesetzt werden?

Eine Studie der britischen new economic foundation (nef) vom Dezember 2012 analysiert, welche Aspekte die Beteiligung von Bürgern fördern (Quelle und mehr zum Projekt hier). Zum einen auf der Ebene der Organisation: hier muss die Führung gesammelt hinter dem Ziel der Koproduktion stehen und den Mitarbeitern signalisieren, dass Koproduktion zum „default way of working“, d.h. zum Arbeitsstandard in der Einrichtung werden soll (nef 2012, S. 2). Zu diesem Zweck braucht die Führung den regelmäßigen Austausch mit den Nutzern der Einrichtung. Statt einer Steuerung auf „Armeslänge“ ist ein enger Kontakt mit den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern angesagt.

An der Organisationsbasis muss die Beteiligung von Bürgern alltäglich werden. Mitarbeiter brauchen dafür entsprechende Schulungen. Auch die Stellenbeschreibungen sollten jene Kompetenzen und Aufgaben umfassen, die für koproduktives Arbeiten notwendig sind (nef 2012, S. 5).

Die größte Hürde, die es für die Koproduktion zu nehmen gilt, sind jedoch die Leistungsvereinbarungen, die soziale Dienste mit der öffentlichen Hand bzw. den Kostenträgern schliessen. Für diese Vereinbarungen werden Rahmenverträge auf Landesebene zwischen den überörtlichen Sozialhilfeträgern bzw. den Landesverbänden der Kassen und den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege erarbeitet. Wie ein solcher Vertrag aussieht, der Art, Umfang und Vergütung sozialer Dienstleistungen festlegt, kann man sich am Beispiel des Rahmenvertrags ambulante Pflege des Landes Berlin ansehen (Quelle und weitere Links hier). Wie detailliert der Rahmen für die Dienste ist, kann man auch gut am Vergütungssystem ambulanter Leistungen erkennen, siehe die Anlage 1 zum Rahmenvertrag.

Entsprechende Rahmenverträge sind keine Berliner Spezifität, sondern es gibt sie in derselben Art in allen Bundesländern, – nur hat Berlin sie auch veröffentlicht, im Unterschied zu den meisten anderen staatlichen oder freigemeinnützigen Stellen, die über die Rahmenverträge und örtlichen Leistungsvereinbarungen in der Regel nichts preis geben.

An den Kontraktverhandlungen zwischen Staat und freien Trägern sind Bürger nicht beteiligt. In den Kontrakten selbst wird die Beteiligung von Bürgern an der Leistungsausgestaltung nicht erwähnt. Immerhin können Nutzer und ihre Angehörige in Qualitätsdialoge einbezogen werden (BRV Jug, Anlage B, Punkt 3).

Um Koproduktion und Co-Design zu institutionalieren, müssten entsprechende Vorgaben in die Rahmenverträge und örtlichen Leistungsvereinbarungen einfließen. Auf lokaler Ebene hat in Großbritannien Camden Town einen solchen Versuch unternommen und Koproduktions-Vorgaben in ihre Leistungsausschreibung für einen sozialen Dienst eingefügt:

“ We would encourage providers to adopt the model of ‘co-production’ whereby services are planned and delivered in mutually beneficial ways that acknowledge and reward local ‘lay’ experience while continuing to value professional expertise. Service users should be regarded as an asset and encouraged to work alongside professionals as partners in the delivery of services. (…) Networks of friends and families should also be considered positive co-contributors to success in this approach“ (nef 2012, S. 5).

Auch Australien will im öffentlichen Sektor neue Wege gehen und das Co-Design etablieren, gerade in den Bereichen, in denen die Beziehungen zwischen Bürgern und Staat komplexer sind und über standardisierbare Verfahren hinausgehen wie im Bereich sozialer Dienste (Lenihan/Briggs 2011). Co-Design ist der australischen Regierung zufolge mehr als Konsultation und Kundenbefragung, – „It means engaging with individuals and groups from the beginning to the end of the process“ (zit. nach Lenihan/Briggs 2011, S. 35).

Zukunft der Bürgergesellschaft

Welche Entwicklung soll die aktive Bürgergesellschaft in unserem Land nehmen?

Dazu äußert sich ganz aktuell die „Denkschrift Bürgergesellschaft“(2012) von Backhaus-Maul/Nährlich/Speth, die schon 2009 in die Diskussion eingebracht und jetzt aktualisiert wurde.

Die Autoren kritisieren in der Denkschrift die „fatale Staatsabhängigkeit“ der hiesigen Bürgergesellschaft, die es zu durchbrechen gelte. Defizite werden speziell in der Steuerung, Finanzierung, Transparenz und Rechenschaft von bürgerschaftlichen Akteuren gesehen (S. 3). Als Ziel wird die Selbststeuerung und Selbstorganisation der Bürgergesellschaft formuliert, die möglichst frei von administrativer und parteipolitischer Einflussnahme sein soll (S. 22ff).

Auffällig ist, dass in der Denkschrift die Beteiligung von Bürgern an Entscheidungen im Dritten Sektor nicht thematisiert wird. Auch eine Reflexion der Rolle gemeinnütziger Organisationen als demokratische Akteure sucht man in der Denkschrift vergebens. Die Organisationen der Bürgergesellschaft werden von vornherein als „zivil“ und „demokratisch“ eingestuft. Sie können sich den Autoren zufolge nur entwickeln, wenn sich der Staat zurückzieht. Dass ein demokratischer Staat aber – trotz mancher Fehlsteuerung – die Voraussetzungen garantiert, die für die Entfaltung einer zivilen Bürgergesellschaft notwendig sind (siehe Evers 2009), wird nirgends gewürdigt.

Den staatlichen Serviceeinrichtungen für das Bürgerengagement wird vorgeworfen, dass es sich hier zwar um staatliche Akteure handle, die aber nicht mehr „im Sinne einer staatlichen Handlungslogik und in staatlichen Handlungsstrukturen“ agierten. Diese Aussage führt zum Kern der Argumentation: offensichtlich wird „Zivilität“ und „Bürgerschaftlichkeit“ mit dem Dritten Sektor gleichgesetzt und nicht gesehen, dass Zivilität und Bürgerschaftlichkeit auch in anderen Sektoren – im Staat, in der Wirtschaft – als Haltung vorhanden sein können: „people can act and speak civicly in all sorts of organizations“ (Eliasoph 2009, 294).

Demokratie und Zivilität werden nicht durch den Rückzug gemeinnütziger Organisationen in „ihren“ Sektor gestärkt, sondern durch den Austausch aller – über Sektorengrenzen hinweg – die bereit sind, Bürgern mehr Handlungsspielräume zuzugestehen. Staatliche Akteure gehören bei diesem Austausch selbstverständlich dazu: „Demokratische Staatlichkeit ist eine zentrale Ressource für soziales Kapital – und Zivilität“ (Evers 2009, S. 84).

Die Autoren kritisieren zu Recht die zum Teil ausgeprägten Regulierungsversuche des Staates gegenüber dem Bürgerengagement. Sie verweisen auch auf die Strategie der Exekutive, in diesem Feld noch mehr Kompetenzen an sich zu ziehen. Aber sie kritisieren nur den Staat. Sie verschließen ihrerseits die Augen vor den Defiziten gemeinnütziger Organisationen, wie der häufig unterentwickelten Partizipationskultur. Die Stellung von Bürgerinnen und Bürgern gegenüber gemeinnützigen Organisationen und Staat wird in der Denkschrift nicht beleuchtet. Die Autoren argumentieren aus einer gänzlich institutionellen Perspektive heraus. Sie sehen die „Organisationen der Bürgergesellschaft in einem latenten Konfliktverhältnis mit Staat, Wirtschaft und Gesellschaft“ (S. 3). Sehr häufig ist davon aber nichts zu bemerken. Sondern Staat und gemeinnützige Verbände werden sich einig, wenn es darum geht, inhaltliche und finanzielle Regelungen für ein Politikfeld – wie den Sozialsektor – zu finden. Die einzigen, die hier am Rand stehen und keine Mitsprachemöglichkeiten besitzen, sind die Bürger selbst, – ein Umstand, der den Autoren kein Kopfzerbrechen bereitet.

Die Zukunft der Zivilgesellschaft und unserer Demokratie liegt gerade im Ausbau der Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger. Nicht der Rückzug – „exit“ – in den eigenen Sektor, wie ihn die Autoren vorschlagen, ist die Lösung, sondern die verstärkte Beteiligung von Bürgern – „voice“ – an der Entscheidungsfindung in allen Sektoren. Notwendig ist eine Demokratisierung kommunaler Politik- und Verwaltungsprozesse und der gemeinützigen Arbeit. Bürgerinnen und Bürger wollen im Alltag mehr Mitsprache. Die von den Autoren kritisierte Koproduktion – Bürger helfen mit bei der Erstellung von Dienstleistungen – verschwindet nicht durch diese Kritik. Vielmehr muss es darum gehen, Bürgern garantierte Mitsprachrechte bei der Planung, dem Design, der Steuerung und der Evaluation von politischen Programmen einzuräumen.

Das ist eine Botschaft, die viele der Organisationen der Bürgergesellschaft verunsichern wird, die sich bisher häufig mit ihren eigenen professionellen Standards befassen, – und nicht mit dem Willen der Bürger. Die Denkschrift hat dieses Feld – das den Dritten Sektor noch sehr beschäftigen wird – komplett ausgeklammert. Es stellt sich die Frage, welches politische Gewicht einer Denkschrift zukommt, die in der heutigen Zeit den Bereich der Bürgerbeteiligung vollkommen ausspart?