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Der „Dritte Sektor“ in Europa – Probleme und Zukunftsaussichten

Im Rahmen des europäischen Forschungsprojekts „Third Sector Impact“ bemühten sich Forscher aus vielen europäischen Ländern um eine Überarbeitung des Konzepts, wer alles zum „Dritten Sektor“ zählt, wie groß dieser insgesamt ist und welche Wirkungen er auf allen Ebenen entfaltet. Untersucht wurden auch die Probleme, mit denen der Sektor kämpft. Hinter dem ganzen Forschungsprojekt steht der Wunsch, die Potenziale des Dritten Sektors in und für Europa sichtbarer zu machen und den Sektor stärker ins Gespräch und auf die politische Agenda zu bringen. Derzeit sind sowohl seine Sichtbarkeit als auch seine Legitimität auf europäischer Ebene nur schwach ausgeprägt,  – was von den Forschern bedauert wird.

In zwei Blogbeiträgen habe ich mich mit den Ergebnissen des TSI-Forschungsprojekts befasst, siehe hier (Teil 1) und hier (Teil 2).

Zum Verständnis: zum Dritten Sektor zählen gemeinnützige Organisationen, aber auch Sozialunternehmen und Genossenschaften sowie das Engagement  von Bürgern, – aber nur, wenn nicht-staatlich, freiwillig und öffentlichen Zwecken verpflichtet (s. Teil 1).

Mit welchen Herausforderungen sind aktuell Nonprofits und Sozialunternehmen in Europa konfrontiert? Die Forscher zählen in ihrem Abschlussbericht einige auf (Enjolras/Salamon/Sivesind/Zimmer 2016, 10f):

  1. Das freiwillige Engagement ist heutzutage zeitlich begrenzter, projektorientierter und immer weniger an eine Organisation gebunden. Die Sozialwirtschaft kann nicht mehr automatisch mit Freiwilligen rechnen, sondern muss Ressourcen investieren, um ihren Bestand an Freiwilligen zu pflegen und neue Freiwillige rekrutieren zu können. Durch den unsicheren Zugriff auf Freiwillige kommen traditionelle Organisationsmodelle ins Wanken
  2. Die finanzielle Situation der Sozialwirtschaft wurde in den letzten Jahren schwieriger. Zum einen spart die öffentliche Hand als Folge der Finanzkrise. Zum andern wurde die Finanzierung der Organisationen verändert: das Kostendeckungsprinzip wurde aufgegeben. Die Einrichtungen konkurrieren um Mittel, die der Staat oder die Nutzer selbst vergeben. Effizienz und Effektivität werden durch die „Social-Investment-Logik“ immer wichtiger. Organisationen müssen erheblich in ihr Fundraising und in ihr Management bzw. ihre Leistungsfähigkeit investieren
  3. „Down by Bureaucratization“ – so nennen die Forscher jenen Zwang zur Rechenschaftspflicht und zum permanenten Leistungsnachweis, dem die Organisationen immer stärker ausgesetzt sind, sowohl gegenüber dem Staat als auch gegenüber privaten Spendern (statt „trust me“ – „prove me“). Speziell der Staat hat sein Verhältnis zur Sozialwirtschaft verändert,  – die Beziehung wurde vermarktlicht: die öffentliche Hand sieht sich als Einkäufer sozialer Dienstleistungen. Die Leistungsverträge, die die öffentliche Hand vergibt, diktiert sie auch selbst
  4. Räume für gemeinnützige Projekte, z.B. im Kultur- oder Sportbereich, sind gerade in den Metropolen sehr knapp. Hier konkurrieren Nonprofits und die Sozialwirtschaft häufig erfolglos um den raren (öffentlichen) Raum, der in der Regel in den Städten mit maximalem Profit verkauft werden soll
  5. Niedrige Einkommen dominieren den Dritten Sektor. Personal wird reduziert, die Arbeitslast erhöht, Jobs werden in Teilzeit-Formate aufgesplittet, die Beschäftigungsverhältnisse insgesamt immer prekärer. Dies führt dazu, dass Personal immer schwieriger zu gewinnen ist und die Qualität der Dienste leidet

Das Fazit der Forscher: In den letzten Jahren wurde europaweit der Dritte Sektor erheblich geschwächt und damit auch seine Fähigkeit, soziale Dienste zu erbringen, Interessen zu vertreten, Gemeinschaft zu bilden und Mitmach-Möglichkeiten anzubieten.  Den Forschern zufolge gibt es für die Zukunft zwei mögliche Szenarien (S. 12):

Entweder der Sektor vermarktlicht noch mehr und hört irgendwann auf, ein eigenständiger „Dritter Sektor“ neben Markt und Staat zu sein. Oder es gibt eine Renaissance des Dritten Sektors und seiner Visionen. Dies würde aber voraussetzen, dass einerseits Politik und Staat diese Renaissance wollen und unterstützen und andererseits auch die Verantwortlichen im Dritten Sektor Konzepte für diesen Weg entwickeln.

Von einer solchen Aufbruchstimmung ist hierzulande leider noch nichts zu spüren, – so ist zumindest mein Eindruck. Der Dritte Sektor ist verunsichert, fühlt sich in der Defensive und ist sehr schwach, wenn es darum geht, in der Fläche Allianzen in den zivilgesellschaftlichen Raum hinein aufzubauen, um eine Bürgerbewegung zu schaffen, die die Werte der Sozialwirtschaft teilt. Der Schulterschluss wird primär mit staatlichen Akteuren gesucht und auch hier nicht aus einer Position der Stärke heraus, sondern eher aus Gründen der finanziellen Abhängigkeit. Den Blick hin zur Bürgerschaft und in das Gemeinwesen hinein gibt es immer noch viel zu selten.

Neudefinition des „Dritten Sektors“ (Teil 2): Die Rolle des freiwilligen Engagements

Wie im letzten Blogartikel beschrieben arbeiten Forscherinnen und Forscher im Rahmen eines europäischen Projekts an einer Re-Formulierung des Konzepts des sogenannten „Dritten Sektors“.

Zum „Dritten Sektor“ sollen nun nicht mehr nur jene Organisationen zählen, die keine Gewinne erzielen dürfen („Nonprofits“), sondern auch Genossenschaften, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und Sozialunternehmen, sofern sie privat verfasst und freiwillig sind, öffentliche Ziele verfolgen und u.a. nicht mehr als 50% ihrer Gewinne an ihre Stakeholder verteilen. Diese inhaltliche Erweiterung macht Sinn angesichts der weiten Verbreitung von Genossenschaften speziell im Süden Europas und der Zunahme des sozialen Unternehmertums.

Die Forscher möchten nun auch das freiwillige Engagement von Bürgerinnen und Bürgern konzeptionell dem Dritten Sektor zurechnen, da Kritiker schon lange bemängeln, dass zivilgesellschaftliche Aktivitäten von Bürgerseite bisher in dem Konzept fehlten, ebenso wie Normen und Werte. Soll nun jedes freiwillige Engagement zum „Dritten Sektor“ gehören?

Salamon/Sokolowski (in VOLUNTAS, 27/4, 2016), die an dem Forschungsprojekt beteiligt sind, beginnen mit einer Definition des „freiwilligen Engagements“, die sie von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) übernehmen (S. 1538). Derzufolge ist das freiwillige Engagement

  • unbezahlt (wobei eine Aufwandsentschädigung bis zu einem gewissen Grad zulässig ist)
  • freiwillig
  • es wird im Rahmen von Organisationen oder direkt erbracht
  • die Nutznießer des Engagements gehören nicht zur eigenen Familie oder zum eigenen Haushalt

Salamon/Sokolowski grenzen sich aber in einem Punkt von der ILO-Definition ab. Ihnen zufolge kann freiwilliges Engagement, das in Organisationen geleistet wird, nur dann zum Dritten Sektor gerechnet werden, wenn es in einer Organisation erbracht wird, die ihrerseits zum Dritten Sektor bzw. zum TSE-Sektor (third sector/social ecomomy) gehört. Und staatliche/kommunale Organisationen ebenso wie for-profit-Unternehmen gehören nicht dazu. Also würde auch das folgende freiwillige Engagement nicht zum Dritten Sektor zählen:

  • das Engagement in kommunalen Einrichtungen wir bspw. im städtischen Pflegeheim oder Krankenhaus
  • das Engagement im Rahmen der staatlich geregelten oder staatlich organisierten Freiwilligendienste (FSJ, FÖJ, Internationaler Jugendfreiwilligendienst, Bundesfreiwilligendienst)
  • das Engagement im Zuge der schulischen oder universitären Ausbildung
  • das Engagement von Mitarbeitern im Rahmen der sozialen Aktivitäten von Unternehmen (corporate social responsibility)

Diese Sicht widerspricht  Ansätzen, für die der „Dritte Sektor“ und die Zivilgesellschaft deckungsgleich sind, so dass alles freiwillige Engagement auch automatisch Teil des Dritten Sektors wäre (vgl. den letzten Blogartikel).

Aber tatsächlich ist die Zivilgesellschaft doch viel größer als der Dritte Sektor und kann nicht auf diesen reduziert werden. Insofern macht die Einteilung, die die Forscher vorlegen, Sinn. Auf den ersten Blick wirkt es verwirrend, wenn gemeinnütziges Engagement im Bereich des Staates oder der gewerblichen Wirtschaft nicht zum Dritten Sektor gezählt wird, der für Gemeinnützigkeit und Solidarität steht. Auf den zweiten Blick jedoch muss man sehen, dass ziviles Verhalten in jedem Sektor beheimatet sein kann, nicht nur im Dritten Sektor, sondern auch in Markt und Staat. Zivilität wird auch hier gelebt, freiwilliges Engagement gibt es auch hier – aber eben im Rahmen anderer Strukturen: nicht denen des Dritten Sektors, sondern in einem staatlichen oder marktlichen Setting.

Die beiden Autoren selbst stellen die zivilen Potenziale von Staat und Markt aber nicht heraus. Sie sind ganz auf den Dritten Sektor fixiert. Sie möchten dessen Leistungsfähigkeit, Wirkung und Bedeutung für die europäischen Gesellschaften nachweisen. Dadurch verlieren sie Überschneidungen zwischen Markt, Staat und Drittem Sektor aus den Augen. Die Autoren betonen aus statistischen Gründen eher das Trennende und nicht das Verbindende. Dadurch gerät ihnen auch einiges durcheinander. So betonen sie bspw., dass das Engagement von Minderjähringen und Bürgern mit Lernbehinderung nicht zum Dritten Sektor zählt, weil nicht sichergestellt werden kann, ob es freiwillig erfolgt. Durch diese Exklusion von Freiwilligen werden neue Gräben aufgerissen, statt alte zugemacht.

Neudefinition des „Dritten Sektors“ (Teil 1): Welche Organisationen gehören dazu?

Was versteht man unter dem „Dritten Sektor“? Die Antworten darauf fallen weltweit ganz unterschiedlich aus und nicht einmal innerhalb eines Landes herrscht diesbezüglich eine Übereinstimmung.  Das liegt an der unglaublichen Vielfalt des Dritten Sektors und der Konzepte, sie sich mit ihm befassen.

Eine traditionelle Definition des „Dritten Sektors“, die auch in diesem Blog verwendet wird, lautet, dass zu ihm alle gemeinnützigen Organisationen zählen, die – im Unterschied zum Markt – nicht gewinnorientiert sind und – im Unterschied zum Staat – auf Freiwilligkeit basieren und deshalb einen eigenen Sektor jenseits von „Markt“ und „Staat“ bilden. Diese traditionelle Definition steht vor immer größeren Schwierigkeiten, denn was ist dann mit Genossenschaften und Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit, die auf dem Markt aktiv sind, aber dennoch soziale Ziele verfolgen? Was ist mit Sozialunternehmen? Warum zählt nicht auch das individuelle freiwillige Engagement zum Dritten Sektor? Gehören wirklich nur Organisationen und nicht auch Normen und Werte zum sogenannten „Third Sector“?

Als Reaktion auf die vielen Kritiker haben sich Salamon und Sokolowski gemeinsam mit anderen Forschern im Rahmen des Third Sector Impact Project (TSI) der Europäischen Union an die Ausarbeitung einer neuen Definition des Dritten Sektors gemacht und hierfür die existierende Literatur ausgewertet, international Fachleute befragt und mit der Fach-Community diskutiert (die übrigens erstaunlich klein ist, – es fehlen viele Akteure, die hier eigentlich dabei sein sollten…).  Ihre Arbeitsergebnisse wurden nun im Sommer in der Zeitschrift Voluntas veröffentlicht (2016, Band 27, S. 1515-1545).

Die beiden Forscher starten mit einer Bestandsaufnahme, was man in den unterschiedlichen Ländern unter dem „Dritten Sektor“ versteht (S. 1525f):

  • Das engste Verständnis des Sektors hat man in Großbritannien. Hier stehen die „public charities“ im Vordergrund, – Organisationen, die ihre Wurzeln in der historischen Armenfürsorge haben
  •  Das weiteste Verständnis vom Dritten Sektors im Sinne einer „Sozialwirtschaft“, die sich durch soziales Handeln, Solidarität und Demokratie auszeichnet, existiert in frankophonen Ländern, im Süden Europas und in Lateinamerika. Hier verschwimmen die Grenzen zwischen dem Dritten Sektor und dem Markt und hier sind auch die Genossenschaften und Versicherungsvereine sehr stark
  • In Mittel- und Osteuropa versteht man unter dem „Third Sector“ die ganze Zivilgesellschaft, d.h. nicht nur Organisationen werden hier dazu gezählt, sondern auch die gemeinwohlorientierten Aktivitäten der Bürgerinnen und Bürger

Die Forscher finden aber auch drei Prinzipien heraus, die trotz vieler Unterschiede überall als Eigenschaften des „Dritten Sektors“ anerkannt sind. Demnach ist der „Dritte Sektor“ gekennzeichnet durch (S. 1528):

  • privates (d.h. nicht-staatliches) Handeln
  • die Verfolgung öffentlicher Zwecke, die über das Private und Familiäre hinausgehen
  • Freiwilligkeit

Bei den drei Prinzipien ist die Eigenschaft „Non-profit“ nicht mehr dabei. Dies eröffnet die Chance, nun auch Genossenschaften, Versicherungsvereine und Sozialunternehmen in das „Dritte Sektor“-Konzept zu integrieren, – aber nur unter bestimmten und genau definierten Voraussetzungen. Da manche Genossenschaften und Versicherungsvereine riesige Marktakteure sind und von normalen for-profit-Unternehmen nicht zu unterscheiden, da diese Organisationen auch in den nationalen Statistiken ganz klar unter der Rubrik „Wirtschaft“ geführt werden und nicht im Nonprofit-Bereich, muss die Definition, welche Organisationen zum Dritten Sektor zählen, weiter verfeinert werden.

Die Forscher schlagen als weitergehende Definition folgendes vor:

Genossenschaften, Versicherungsvereine und Sozialunternehmen gehören nur dann zum „Dritten Sektor“ mit seinen öffentlichen Zielen, wenn sie ganz oder erheblich darin eingeschränkt sind, ihre Gewinne an ihre Mitglieder, Investoren oder andere Stakeholder zu verteilen (S. 1533). Das heißt, Organisationen der Sozialwirtschaft (social economy/économie sociale) müssen die folgenden Voraussetzungen erfüllen, wenn sie zum Dritten Sektor gerechnet werden wollen (S. 1536):

  • sie brauchen eine rechtlich bindende soziale Mission
  • sie dürfen nicht mehr als 50% ihrer Gewinne an Mitglieder oder andere Stakeholder verteilen
  • der einbehaltene Gewinn muss wieder in die  Organisation gesteckt werden
  • sie müssen a) 30% ihrer Mitarbeiter oder Klienten aus benachteiligten Gruppen rekrutieren oder b) dürfen Gewinne nur in der Höhe verteilen, wie sie auch Kapital investiert oder Gebühren eingenommen haben

Salamon/Sokolowski fordern dazu auf, dieses neue Dritte Sektor-Konzept nun inhaltlich zu testen und in die nationalen Statistiken einzubringen. Sie selbst erweitern den Begriff des Dritten Sektors um die Sozialwirtschaft und reden von „third sector/social economy“ bzw. dem TSE-Sektor, – eine Formulierung, die bewusst modular gebaut ist. Man wird sehen, wie und ob sich der neue Begriff weiterverbreitet.

Insgesamt finde ich die Überlegungen der Forscher überzeugend, insoweit sie versuchen,  sozialwirtschaftliche Organisationen in den Dritten Sektor konzeptionell einzubinden. Was ich kritischer finde, sind ihre Überlegungen bezogen auf das freiwillige Engagement. Dazu im nächsten Artikel mehr.