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Koproduktion stärken – Reformvorschläge freier Träger

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Das Konzept der Koproduktion rückt auch in Deutschland langsam in den Fokus sozialer Organisationen. So organisierte erst kürzlich die Schader-Stiftung eine Tagung zum Thema unter Beteiligung von freier Wohlfahrtspflege, Kommunen und der Wissenschaft. Die auf der Tagung entwickelten Leitthesen appellieren an alle gesellschaftlichen Sektoren, “gemeinsam Verantwortung zu übernehmen”. Dass mehr Verantwortung auf Bürgerseite auch mehr Beteiligung implizieren muss, ist in den Thesen kein prominentes Thema. Gesucht wird primär nach “Strukturen neuer Verantwortungen” (S. 2), – und nicht nach Strukturen neuer Beteiligungsmöglichkeiten.

Auch aus den Wohlfahrtsverbänden kommen Reformvorschläge, die auf Koproduktion zielen und damit auf die Einbindung von Bürgern in die Erbringung sozialer Dienstleistungen. Eine handvoll großer stationärer Träger aus dem Altenhilfe- und Behindertenbereich haben sich unter dem Namen “SONG” (“Soziales neu gestalten”) zu einem Netzwerk zusammengeschlossen – unterstützt von der Stiftung Bürgermut. Das Netzwerk will neue quartiersbezogene Wohn- und Assistenzkonzepte als ergänzende Angebote zur stationären Versorgung entwickeln, sicher auch vor dem Hintergrund, dass sich gerade stationäre Versorger nach neuen Märkten umsehen müssen. Angestrebt wird ein “lokal-kooperatives Sozialmodell”, das auf den Prinzipien “Personalität, Solidarität, Subsidiarität sowie Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit” basiert.

Bürger sind Teil der SONG-Konzepte, weil in der “bürgerschaftlichen Eigenverantwortung” bzw. der Koproduktion sozialer Dienstleistungen die Zukunft gesehen wird (s. hier). Einen Überblick über die Projekte des Netzwerks und anderer quartiersnaher Altenhilfelösungen sammelt eine Dokumentation des Deutschen Städte-und Gemeindebundes, die im Dezember 2012 erschien.

In dieser Dokumentation werden von kommunaler Seite und von SONG, also aus dem Wohlfahrtsbereich heraus, Forderungen an die freie Wohlfahrtspflege formuliert:

  • Wohlfahrtsträger müssten sich neu orientieren, “weg von einer bloßen Investoren- und Dienstleisterrolle, hin zu gemeinwesenorientierten Akteuren” (S. 28)
  • Lokale Netzwerke und Kooperationen sollten gestärkt werden: “Die Akteure müssen lernen, nicht gegeneinander, sondern mehr miteinander in Netzwerken zu arbeiten und Berührungsängste zu überwinden”(S. 28)
  • Betroffene sollten zu Beteiligten werden: Aktivitäten der Quartiersbewohner sollten durch die Wohlfahrtsträger gefördert und Mitwirkungsmöglichkeiten aufgezeigt werden: ” Auch bei der Planung und Gestaltung der Dienstleistungen sind die Nutzer durch geeignete Partizipationsverfahren einzubeziehen” (S. 29)
  • Die Rolle der Mitarbeiter müsse sich verändern. Über die qualifizierte Pflege und Betreuung hinaus sollten sie “mehr und mehr zum Moderator und Manager des Systems werden. Dabei kooperieren sie mit unterschiedlichen lokalen Akteuren” (S. 28).

Um die Mitarbeiter entsprechend weiterzubilden hat das SONG-Netzwerk das Qualifizierungsprojekt “LoVe” initiiert, bei dem Fach- und Führungskräfte der sozialen Arbeit die “gleichberechtigte Zusammenarbeit mit Pflege- und Assistenzfachkräften sowie mit bürgerschaftlich engagierten Menschen” lernen (Overkamp 2011, S. 101).

Für das Co-Design von Hilfsangeboten bzw. für die oben angemahnten “geeigneten Partizipationsverfahren”, um Bürger in die Planung und Ausgestaltung von Dienstleistungen einzubeziehen, gibt es noch keine detaillierten Konzepte von SONG-Seite. In der DStGB-Dokumentation werden die Angaben hierzu ganz allgemein gehalten (“Befragungen, Quartiersbegehungen, Bürgerforen und -werkstätten”, S. 28) und scheinen nicht über deliberative Verfahren hinauszugehen. Auch bei den vorgestellten Modellprojekten selbst sind viele top-down initiiert und geplant.

Damit die vom Netzwerk angestrebte Beteiligung von Bürgern gelingt, muss sich in der Praxis der Verbände und Kommunen noch vieles verändern. Vor allem müsste die Beteiligung der Bürger an der Planung und dem Design sozialer Dienste deutlicher auf die Agenda gesetzt werden. Die obengenannten SONG-Prinzipien umfassen ‘Beteiligung’ nicht. Das SONG-Konzept ist ganz aus der Perspektive von Dienstleistern geschrieben, die versuchen, auf lokaler Ebene den neuen welfare-mix aus gemeinnützigen und öffentlichen Diensten, aus kommerziellen Anbietern und informellen Netzen neu auszutarieren und zu steuern. Würde man nicht aus dieser Dienstleistungsperspektive heraus denken, sondern aus der Beteiligungsperspektive, dann müsste das Co-Design einen viel höheren Stellenwert erhalten und Quartierskonzepte wären auch unter dem Blickwinkel von “Nachbarschaftsdemokratie” zu betrachten.

Soziale Medien spielen übrigens keine Rolle in den vorgestellten lokalen Modellprojekten und in den Zielen des SONG-Netzwerks. Es wird nicht versucht, lokale Netzwerke und die wechselseitige Abstimmung der Akteure durch Online-Formate wie Blogs und Communities zu unterstützen und weiterzuentwickeln. Das Denken der freien Wohlfahrtspflege ist im Kern immer noch ganz analog. Dagegen wird im Ausland das Internet zum community-building im Stadtquartier, zur lokalen Kooperation oder zur Koordinierung personenbezogener Hilfsnetzwerke längst eingesetzt. Siehe die folgenden Beispiele: Online Neighbourhood Networks Study, Crossroads Care Croydon Tyze Personal Networks. Immerhin ist das SONG-Netzwerk auf der Weltbeweger-Plattform präsent, wo es sein Wissen teilen möchte (allerdings nicht mit der ganzen Öffentlichkeit).

Literatur (wenn nicht verlinkt):

  • Overkamp, Ulrike (2011): Assistenz statt Hilfe. Das Projekt ‘Lokale Verantwortungsgemeinschaften in kleinen Lebenskreisen’, in: Blätter der Wohlfahrtspflege, Heft 3, S. 101-103.

 

Zukunft der Bürgergesellschaft

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Welche Entwicklung soll die aktive Bürgergesellschaft in unserem Land nehmen?

Dazu äußert sich ganz aktuell die “Denkschrift Bürgergesellschaft”(2012) von Backhaus-Maul/Nährlich/Speth, die schon 2009 in die Diskussion eingebracht und jetzt aktualisiert wurde.

Die Autoren kritisieren in der Denkschrift die “fatale Staatsabhängigkeit” der hiesigen Bürgergesellschaft, die es zu durchbrechen gelte. Defizite werden speziell in der Steuerung, Finanzierung, Transparenz und Rechenschaft von bürgerschaftlichen Akteuren gesehen (S. 3). Als Ziel wird die Selbststeuerung und Selbstorganisation der Bürgergesellschaft formuliert, die möglichst frei von administrativer und parteipolitischer Einflussnahme sein soll (S. 22ff).

Auffällig ist, dass in der Denkschrift die Beteiligung von Bürgern an Entscheidungen im Dritten Sektor nicht thematisiert wird. Auch eine Reflexion der Rolle gemeinnütziger Organisationen als demokratische Akteure sucht man in der Denkschrift vergebens. Die Organisationen der Bürgergesellschaft werden von vornherein als “zivil” und “demokratisch” eingestuft. Sie können sich den Autoren zufolge nur entwickeln, wenn sich der Staat zurückzieht. Dass ein demokratischer Staat aber – trotz mancher Fehlsteuerung – die Voraussetzungen garantiert, die für die Entfaltung einer zivilen Bürgergesellschaft notwendig sind (siehe Evers 2009), wird nirgends gewürdigt.

Den staatlichen Serviceeinrichtungen für das Bürgerengagement wird vorgeworfen, dass es sich hier zwar um staatliche Akteure handle, die aber nicht mehr “im Sinne einer staatlichen Handlungslogik und in staatlichen Handlungsstrukturen” agierten. Diese Aussage führt zum Kern der Argumentation: offensichtlich wird “Zivilität” und “Bürgerschaftlichkeit” mit dem Dritten Sektor gleichgesetzt und nicht gesehen, dass Zivilität und Bürgerschaftlichkeit auch in anderen Sektoren – im Staat, in der Wirtschaft – als Haltung vorhanden sein können: “people can act and speak civicly in all sorts of organizations” (Eliasoph 2009, 294).

Demokratie und Zivilität werden nicht durch den Rückzug gemeinnütziger Organisationen in “ihren” Sektor gestärkt, sondern durch den Austausch aller – über Sektorengrenzen hinweg – die bereit sind, Bürgern mehr Handlungsspielräume zuzugestehen. Staatliche Akteure gehören bei diesem Austausch selbstverständlich dazu: “Demokratische Staatlichkeit ist eine zentrale Ressource für soziales Kapital – und Zivilität” (Evers 2009, S. 84).

Die Autoren kritisieren zu Recht die zum Teil ausgeprägten Regulierungsversuche des Staates gegenüber dem Bürgerengagement. Sie verweisen auch auf die Strategie der Exekutive, in diesem Feld noch mehr Kompetenzen an sich zu ziehen. Aber sie kritisieren nur den Staat. Sie verschließen ihrerseits die Augen vor den Defiziten gemeinnütziger Organisationen, wie der häufig unterentwickelten Partizipationskultur. Die Stellung von Bürgerinnen und Bürgern gegenüber gemeinnützigen Organisationen und Staat wird in der Denkschrift nicht beleuchtet. Die Autoren argumentieren aus einer gänzlich institutionellen Perspektive heraus. Sie sehen die “Organisationen der Bürgergesellschaft in einem latenten Konfliktverhältnis mit Staat, Wirtschaft und Gesellschaft” (S. 3). Sehr häufig ist davon aber nichts zu bemerken. Sondern Staat und gemeinnützige Verbände werden sich einig, wenn es darum geht, inhaltliche und finanzielle Regelungen für ein Politikfeld – wie den Sozialsektor – zu finden. Die einzigen, die hier am Rand stehen und keine Mitsprachemöglichkeiten besitzen, sind die Bürger selbst, – ein Umstand, der den Autoren kein Kopfzerbrechen bereitet.

Die Zukunft der Zivilgesellschaft und unserer Demokratie liegt gerade im Ausbau der Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger. Nicht der Rückzug – “exit” – in den eigenen Sektor, wie ihn die Autoren vorschlagen, ist die Lösung, sondern die verstärkte Beteiligung von Bürgern – “voice” – an der Entscheidungsfindung in allen Sektoren. Notwendig ist eine Demokratisierung kommunaler Politik- und Verwaltungsprozesse und der gemeinützigen Arbeit. Bürgerinnen und Bürger wollen im Alltag mehr Mitsprache. Die von den Autoren kritisierte Koproduktion – Bürger helfen mit bei der Erstellung von Dienstleistungen – verschwindet nicht durch diese Kritik. Vielmehr muss es darum gehen, Bürgern garantierte Mitsprachrechte bei der Planung, dem Design, der Steuerung und der Evaluation von politischen Programmen einzuräumen.

Das ist eine Botschaft, die viele der Organisationen der Bürgergesellschaft verunsichern wird, die sich bisher häufig mit ihren eigenen professionellen Standards befassen, – und nicht mit dem Willen der Bürger. Die Denkschrift hat dieses Feld – das den Dritten Sektor noch sehr beschäftigen wird – komplett ausgeklammert. Es stellt sich die Frage, welches politische Gewicht einer Denkschrift zukommt, die in der heutigen Zeit den Bereich der Bürgerbeteiligung vollkommen ausspart?

Für eine Kultur der Mitgestaltung: Co-Design in Nonprofits

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In unserem Land ist das Engagement von Bürgern willkommen, aber nicht unbedingt ihre Mitgestaltung. Die Politik der Bundesregierung gegenüber der Zivilgesellschaft steht unter der Prämisse einer “Kultur der Mitverantwortung”, – bürgerschaftliches Engagement wird als “Bürgerpflicht” gegenüber dem Gemeinwesen verstanden (Engagementmonitor 2012, 10). Die anderen Potentiale des Engagements – der Wunsch nach Mitgestaltung und der Wille, das eigene Wissen und die persönlichen Erfahrungen stärker einbringen zu können – spielen demgegenüber keine prominente Rolle.

Kritiker werfen der Bundesregierung (und dem Ersten Engagementbericht) deshalb vor, dass das bürgerschaftliche Engagement nur als “Koproduzent sozialer Dienstleistungen” willkommen ist (Strachwitz 2012, 7) und ihm eine weitergehende Rolle nicht zugestanden wird.

Wenn staatliche Stellen von “Koproduktion” sprechen – der Einbeziehung von Bürgern in die Erstellung von Dienstleistungen – , sollte man demnach als BürgerIn erst kritisch prüfen, ob dahinter wirklich der Wille steht, die Zivilgesellschaft stärker an der Planung und Ausgestaltung von Diensten zu beteiligen. Oder ob das Konzept der “Koproduktion” nur als schöne Umschreibung für “cheap labor by citizens” (Cahn/Gray 2012) benutzt wird.

“Koproduktion” ist kein neutraler Begriff, sondern ein politischer, der je nach eigenem Standpunkt unterschiedlich ausgelegt wird. Für die Bürgerschaft ist es wichtig, restriktive Deutungen von “Koproduktion”, die zugunsten des Staates und zu Lasten der eigenen Mitbestimmungsmöglichkeiten ausgelegt sind, zurückzuweisen und sich dafür einzusetzen, dass Koproduktion sich immer auf den ganzen Policy-Zyklus bezieht, d.h. auch auf die Planung, das Design und die Evaluation von Leistungen.

Die Wohlfahrtsverbände – d.h. die großen Player auf dem Feld sozialer Dienste – haben sich mit der restriktiven Auslegung von Koproduktion (“mithelfen aber nicht mitgestalten”) gut eingerichtet. Aber auch die Verbände sind keine monolithischen Blöcke. Sie zerfallen in unterschiedliche Fraktionen. Und hier gibt es durchaus einige, die sich für mehr Bürgerbeteiligung in den eigenen Reihen einsetzen.

Wie können Bürger stärker in die Ausgestaltung sozialer Dienstleitungen einbezogen werden? Durch die Einführung des Co-Design in staatlichen und gemeinnützigen Einrichtungen, das Bürgern die Chance gibt, sich am gesamten Designprozeß zu beteiligen, auf Augenhöhe mit der Organisation und den involvierten Fachleuten (vgl. Sanders/Stappers 2008). Nicht nur der unmittelbare Nutzer steht hier im Mittelpunkt, sondern alle Bürger und Gemeinschaften, die von einem Dienst berührt sind. Sie gilt es in einen offenen Gestaltungsprozeß einzubeziehen, der nicht auf ein fertiges “Produkt” fokussiert, sondern den Beteiligten eine Handlungsplattform zur Verfügung stellt (Meroni/Sangiorgi 2011, 3), die die Interaktion und Artikulation von Interessen ermöglicht: “we are moving from the design (..) of ‘products’ to designing for people’s purposes” (Sanders/Stappers 2008, 10).

Die Organisation und die beteiligten Fachleute verlieren ihre einseitige Deutungshoheit im Designprozeß: wie ein Dienst schlußendlich aussieht, wird kollaborativ erarbeitet. Damit verbunden ist auch die Hoffnung, dass Dienste, die so partizipativ ausgestaltet werden, ihrerseits wieder als “transformative services” (Sangiorgi 2011) das Gemeinwesen beeinflussen und dort als Inkubatoren für Zusammenarbeit, Beteiligung und Innovation wirken.

Welchen Nutzen haben Nonprofits und Bürger von einem partizipativen Service Design?

Steen/Manschot/De Koning (2011) zählen einige auf:

  • Dienste werden qualitativ besser und passgenauer, die Zufriedenheit der Nutzer wächst
  • Organisationen und Bürger lernen von- und miteinander, entwickeln ein gegenseitiges Verständnis und können ihre Zusammenarbeit verbessern
  • Es entstehen Innovationen, die eine Seite allein nicht hätte entwickeln können, und zwar in relativ kurzer Zeit
  • Das Verhältnis zwischen Organisation und Bürgern gewinnt an Stabilität und Qualität, was sich auf die Realisierung zukünftiger Projekte positiv auswirkt

All dies bleibt jedoch Zukunftsmusik, wenn staatliche Institutionen darauf verzichten, mehr Bürgerbeteiligung im Sozialbereich zu ermöglichen und Wohlfahrtsverbände über entsprechende Leistungsverträge in diese Richtung zu drängen. Stiftungen könnten ebenfalls eine wichtige Rolle als Treiber von “Koproduktion” und “Co-Design” spielen. Aber wo ist die (Bürger)Stiftung, die sich diesem Ziel verschrieben hat?

Literatur (wenn nicht verlinkt):

  • Cahn, Edgar S./Gray, Christine (2012): Co-Production from a Normative Perspective, in: Pestoff, Victor/Brandsen, Taco/Verschuere, Bram (eds): New Public Governance, the Third Secor and Co-Produktion, NY: Routledge.