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Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene – zwei Studien

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Was halten Stadtplanungsämter von Bürgerbeteiligung? Setzen sie auf Beteiligungsverfahren auch in den Fällen, in denen das Gesetz die Ämter nicht zur Partizipation verpflichtet? Welche sogenannten “informellen” Beteiligungsverfahren werden konkret genutzt? Wie steht es um die Online-Partizipation in deutschen Kommunen?

Für das Netzwerk Bürgerbeteiligung der Stiftung Mitarbeit haben Benjamin Häger und Matthias Wiesrecker die Ergebnisse einer Online-Befragung präsentiert, die an sämtliche deutschen Mittel- und Großstädte (über 20.000 Einwohner) ging. Die Rücklaufquote lag bei 30%, den Autoren zufolge ausgewogen verteilt auf Länder und Stadtgrößen. Von den 187 teilnehmenden Stadtplanungsämter sehen über 76% Bürgerbeteiligung positiv, da sie die Akzeptanz von Planungen erhöht . Die Hälfte der Befragten schätzt auch, dass durch Beteiligung bisher ungenutztes Wissen und ungenutzte Ressourcen zu Tage kommen. 46% teilen diese Ansicht nur bedingt. Einig sind sich die  Amtsvertreter aber darin, dass Bürgerbeteiligung einen hohen personellen Mehraufwand erfordert (Häger/Wiesrecker 2014, S. 3).

Freiwillige Beteiligungsverfahren, zu denen die Gemeinden nicht verpflichtet sind, die sie aber dennoch durchführen, um Bürger einzubinden, werden von fast 90% der befragten Ämter genutzt. Eingesetzt werden freiwillige Beteiligungsverfahren hauptsächlich in den Bereichen Leitbild/Stadtentwicklung (92%), gefolgt von Verkehr (71%) und Freiraumgestaltung bzw. Grünanlagenplanung (64%).

Welche Beteiligungsverfahren dominieren in der Praxis? Hauptsächlich wird seitens der Verwaltung versucht, Bürger zu informieren (u.a. über Informationsveranstaltungen).  Eingesetzt werden auch Formate, um Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten zu geben, wie  öffentliche Anhörungen, Ideenwerkstätten, Arbeitsgruppen und Planungszellen. Beteiligungsverfahren zur Mitentscheidung wie Bürgergipfel oder Konsensuskonferenzen werden von weniger als einem Drittel der Kommunen genutzt. Online-Beteiligungsverfahren haben fast 61% der befragten Stadtplanungsämter schon durchgeführt.  Hier überwiegen einfache Verfahren wie bspw. die Online-Befragung. Komplexere Formate wie Social Media-Dialoge und Wikis werden selten genutzt,  – Wikis werden sogar von 33% der Ämter als negativ betrachtet (ebd., S. 6).

Insgesamt ergibt die Umfrage, dass komplexe, beteiligungsintensive Formate weniger eingesetzt werden als einfache Verfahren und die Ämter planen auch nicht, etwas an dieser Praxis zu ändern (ebd., S. 5). Die Planungsämter sind mehrheitlich der Ansicht, genügend Beteiligungsverfahren anzubieten und auch eine ausreichend große Bandbreite an Beteiligungsformaten einzusetzen (ebd., S. 3).

Mit der Wahrnehmung von Bürgerbeteiligung setzt sich auch ein Forschungsprojekt von Angelika Vetter auseinander, das dafür 16 dialogische Beteiligungsprozesse in Baden-Württemberg untersuchte. Die Forscher um Vetter wollten wissen, wie die Wirkung von Beteiligung wahrgenommen wird. Sie befragten hierzu insgesamt 120 Bürger, Verwaltungsmitarbeiter, Gemeinderäte und Lokaljournalisten.  Vetter unterteilt die Beteiligungsverfahren nach Dialogen mit niedrigem Konfliktpotenzial (wie bspw. die Leitbilderstellung für eine Stadt) und Dialogen mit hohem Konfliktpotenzial, bei denen es Gewinner und Verlierer gibt (wie bspw. bei Verkehrsthemen).

Ob Dialoge mit hohem oder niedrigem Konfliktpotenzial, – in beiden Fällen wurde von den Befragten Bürgerbeteiligung überwiegend mit positiven Wirkungen verbunden. Allerdings sehen 16% bei Beteiligungsverfahren mit hohem Konfliktpotenzial auch negative Folgen. Dies hängt damit zusammen, dass der Wirkungskorridor dieser Verfahren insgesamt größer ist als derjenige von Verfahren mit niedrigem Konfliktpotenzial. Letztere haben zumeist  keine negativen Wirkungen, üben aber auch keinen größeren Einfluss auf die Stadtgesellschaft aus. “Sie können wegen des fehlenden Konflikts in der Regel die Aufmerksamkeit größerer Teile der Bevölkerung nicht erreichen, weswegen sie an einer geringen Teilnahmebereitschaft ‘kranken'” (Vetter 2014, S. 5). Die Autorin sieht deshalb die These, dass mehr Bürgerbeteiligung zu einer Veränderung der politischen Kultur führe, kritisch. Ihr zufolge ist diese Erwartung zu hoch angesichts der vielen Beteiligungsverfahren ohne Wirkung in die Stadtgesellschaft hinein.

Vergegenwärtigt man sich noch einmal die oben erwähnte Praxis der Stadtplanungsämter, Beteiligung überwiegend für Leitbildprozesse einzusetzen (niedriges Konfliktpotenzial/geringe Teilnahmebereitschaft/schmaler Wirkungskorridor), dann würde diese Praxis die Einschätzung von Vetter, dass Beteiligung nicht zwingend zu einer Veränderung der lokalen politischen Kultur führt, unterstützen.

Collective Impact – gemeinsam mehr erreichen

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Der folgende Text ist ein Beitrag für die NPO-Blogparade, die erfreulicherweise wieder einmal stattfindet. Gastgeber der Blogparade ist openTransfer.de in Kooperation mit Sebastian Volberg. Das Thema lautet “Voneinander lernen in der Zivilgesellschaft / offener Wissenstransfer”. Der Startartikel befindet sich hier. Die Blogparade läuft noch bis zum 26. Mai 2013, – machen Sie mit, Sie sind herzlich eingeladen. Hier ist erklärt, was die NPO-Blogparade ist.

Die meisten gemeinnützigen Organisationen und Dienstleister setzen auf ihre eigenen Konzepte, ihre eigene Organisation, ihre eigene Leistungsfähigkeit, kurz: auf ihre isolierte Wirkung, wenn es um die Lösung sozialer Probleme geht.

Staatliche Förderung und Stiftungen verstärken häufig noch diesen Trend. Wenn Projektmittel ausgeschrieben werden, bewerben sich Organisationen und müssen belegen, weshalb gerade sie und ihr Konzept die Mittel verdienen. Auf der Suche nach der innovativsten und effektivsten Organisation fördern Geldgeber den Mythos, dass eine Organisation alleine imstande ist, komplexe gesellschaftliche Probleme lösen zu können. Dies führt dazu, dass zu oft lediglich “Innovation belohnt (wird), weniger das Potenzial in Sachen Verbreitung” (Flor 2013).

Andererseits befördern auch die “scaling up”-Bemühungen von Geldgebern und Plattformen wie openTransfer.de den Mythos vom “isolated impact” leistungsstarker und innovativer Projekte – sofern der Vernetzung mit dem regionalen Umfeld über Fachgrenzen hinweg nicht ausreichend Rechnung getragen wird.

OpenTransfer.de, die “Plattform von Projektmachern für Projektmacher, die voneinander lernen und sich austauschen wollen” (Flor 2013) samt den dazugehörigen openTransfer CAMPs sind eine verdienstvolle Initiative, die in die richtige Richtung weist: Wissen teilen statt Wissen horten bringt das Gemeinwesen weiter. Gute Projekte, die sich an einem Ort bewährt haben, an einen anderen zu transferieren, ist effektiver, als in den Kommunen das Rad immer wieder neu zu erfinden.

Aber gute Projekte zu transferieren reicht nicht aus: “Achieving high impact is not just about building a great organization and then scaling it up site by site” (McLeod Grant/Crutchfield 2007), – obwohl der Hype um erfolgreiche Social Entrepreneurs und Skalierung gerade in diese Richtung zeigt, siehe auch die folgende Bertelsmann-Publikation. Was ebenso wichtig ist wie der Projekttransfer ist die Vernetzung von Projekten in den Kommunen mit anderen gemeinnützigen, gewerblichen und bürgerschaftlichen Akteuren. Je komplexer Probleme sind und je weniger von vornherein die Antwort feststeht, desto notwendiger wird diese Vernetzung und das gemeinsame Lernen der beteiligten Akteure.

In ihrem Aufsatz “Collective Impact” aus dem Jahr 2011 beschreiben Kania und Kramer die Erfolge großer Netzwerke, zu denen sich Organisationen zusammengeschlossen haben, die regional an dem selben Problem arbeiten. In diesen Netzwerken setzt man sich ein gemeinsames Ziel, man entwickelt gemeinsame Leistungsindikatoren, unterstützt sich gegenseitig und lernt zusammen.

Dieser Prozess setzt ein wechselseitiges Vertrauen unter den Beteiligten voraus, den Autoren zufolge ist diese Vertrauensbildung eine “monumentale Herausforderung”: “Participants need several years of regular meetings to build up enough experience with each other to recognize and appreciate the common motivation behind their different efforts” (Kania/Kramer 2011, 40). Auch der Heldenrat weist in seinem Blogparaden-Beitrag darauf hin, wie voraussetzungsvoll und komplex der Aufbau von Vertrauen und gemeinsame Lernprozesse sind.

Der Transfer guter Projekte ist wichtig, aber er reicht nicht aus, weil Dienstleistungen alleine nicht ausreichen. Notwendig ist auf lokaler Ebene die Bildung von Bewegungen. Da eine Organisation alleine Probleme nicht lösen kann, muss sie lokal eine Bewegung bilden aus Akteuren, die sich denselben Zielen verschrieben haben. “Advocacy” und Vernetzung sind deshalb ebenso wichtig wie gute Arbeit oder gute Ideen (McLeod Grant/Crutchfield 2007). Vielleicht sind das die zwei Aspekte, um die das Projekt openTransfer ergänzt werden könnte: eine Konzentration nicht nur auf den Wissensaustausch und das Verbreiten von Projekten, sondern auch eine Sensibilisierung für die Vernetzung im Quartier, die Bildung von Bewegungen und die gemeinsame Interessenvertretung.

Stefan Zollondz beschreibt in seinem Beitrag eindrücklich die finanzielle und mentale Sackgasse, in der sich die sozialen Dienste auf lokaler Ebene befinden. Dort ist der Gedanke des kollektiven Impacts noch nicht angekommen. Jede Organisation setzt auf die eigenen Konzepte und bewirbt sich damit um Fördergelder, mit dem Ergebnis, dass in Deutschland über eine halbe Million Nonprofits versuchen “to invent independent solutions to major social problems, often working at odds with each other and exponentially increasing the perceived resources required to make meaningful progress” (Kania/Kramer 2011, 38).

Diejenigen Nonprofits und Initiativen, die auf openTransfer.de mitwirken und erfahren, welchen Nutzen geteiltes Wissen entfalten kann, könnten vor Ort zu Multiplikatoren werden, die für den “collective impact” werben und mit der Vernetzung im Stadtteil beginnen, an der es häufig zuallererst mangelt, – siehe dazu auch Zollondz Zustandsbeschreibung.

 

Für eine Sozialarbeit mit bürgerschaftlichem Profil

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Wenn eine Demokratisierung des Dritten Sektors notwendig ist, um Bürgern Mitgestaltungsmöglichkeiten zu eröffnen ( siehe Koproduktion und Co-Design), dann benötigt die soziale Profession ein neues Rollenmodell. Dann reichen das “heroische” und das “altruistische” Berufs-Paradigma nicht mehr aus. Sondern es wird ein neues Selbstverständnis notwendig, damit die Profession Bürgerbeteiligung akzeptieren und fördern kann.

Harington und Beddoe arbeiten in einem aktuellen Aufsatz (“Civic practice: a new professional paradigm for social work” , Journal of Social Work 2013) die grundlegenden Eigenschaften eines neuen Berufs-Profils heraus, das sie das “bürgerschafliche” nennen:

Die bürgerschaftlich ausgerichtete Sozialarbeit integriert Partizipation in ihren Alltag. Sie zielt nicht nur auf das Betreuen, Helfen und Unterstützen, sondern auch auf den “civic outcome” ihrer Arbeit, d.h. auf die Folgen, die soziale Dienste für den bürgerschaftlichen Status der einzelnen Nutzer als auch für die Zivilgesellschaft als Ganzes haben.

Das Territorium des “civic practioners” sind nicht – wie bisher – die öffentlichen oder wohlfahrtsverbandlichen Institutionen. Sein Territorium ist das Gemeinwesen, er orientiert sich an den Bedürfnissen und Bestrebungen der Communities, die hier angesiedelt sind. Während in sozialen Diensten traditionell der Fallbezug vorherrscht, verfolgt der bürgerschaftlich ausgerichtete Sozialarbeiter gemeinwesenbezogene Ziele: er will die Kompetenzen in der Zivilgesellschaft fördern, Barrieren abbauen, und das Selbstbewußtsein von Bürgern bzw. Identitäten stärken (Harington/Beddoe 2013).

Entscheidungen werden kollaborativ mit den betroffenen Stakeholdern gefällt. Die soziale Arbeit nimmt nicht die Rolle des neutralen Experten ein, der über den Dingen steht . Vielmehr spielt die persönliche Ausrichtung des Sozialarbeiters an sozialem Wandel und an Gerechtigkeit eine wichtige Rolle in dem Modell einer bürgerschaftlich orientierten Profession: “Practice ethos based on explicit statement of values and personal commitment to social change and justice” (Harington/Beddoe 2013, 11).

Die soziale Profession arbeitet aktiv als Interessenvertretung an einem solchen sozialen Wandel mit, indem sie die Informationen über soziale Exklusion und darüber, was im Rahmen öffentlicher Sozialprogramme funktioniert und nicht funktioniert, sammelt, analysiert und mit anderen teilt. Speziell die Evaluation von Programmen sollte nicht Externen überlassen bleiben. Die Autoren rufen die soziale Profession dazu auf, sich stärker um Zahlen (the “numbers game”) zu kümmern. Wenn dies die Sozialarbeit nicht selbst macht, dann machen es andere, – mit dem Ergebnis, dass das Wissen der Praktiker vor Ort und betroffener Bürger selbst in Evaluations- und Impact-Studien zu wenig einfließt: “so-called independent research effectively silences both users’ and practitioners’ experience of the world” (Scheyett, zit. nach Harington/Beddoe 2013, 14).

Das Wissen um soziale Probleme und um die Wirkung sozialstaatlicher Programme im Alltag vergrößert seinen Wert, wenn es mit anderen geteilt wird und wenn andere ihren Beitrag dazu leisten können . Harington/Beddoe rufen die soziale Arbeit deshalb dazu auf, Wissensbestände gemeinsam mit Bürgern, Communities und Kolleg/innen aufzubauen. Wer bisher noch eine Begründung für die Relevanz von open data für Nonprofits gesucht hat, findet sie in dem Modell der “bürgerschaftlich augerichteten Sozialarbeit”, das die beiden Autoren entwerfen.

Die soziale Profession sollte sich überlegen, wie sie soziale Medien nutzen kann, um ihr Wissen mit anderen zu teilen und Wissenssammlungen im Netz aufzubauen. Speziell der Online-Kartierung sollte eine größere Bedeutung beigemessen werden. Es ist schade, dass so viele (kleine) soziale Organisationen nicht wissen, wie gut man Web-Karten nutzen kann, um Bedarfe und Ressourcen zu kartieren. Aber auch Wikis oder Blogs können eine wichtige Rolle spielen, wenn es darum geht, kollaborativ Wissen darüber zu sammeln, welche Prozesse und Programme auf örtliche Ebene funktionieren und welche nicht (vgl. das GrassrootsWiki oder AdmittingFailure).