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Freiwilliges Engagement von Bürgern mit Behinderungen

Dieser Artikel ist der dritte in einer 3-teiligen Serie zum Thema „Partizipation behinderter Menschen“. Der erste Blogartikel befasste sich mit ihrer Mitbestimmung in den sozialen Diensten. Der zweite Artikel mit der digitalen Teilhabe von Bürgern mit Behinderungen. Im letzten Artikel der Reihe möchte ich das freiwillige Engagement Behinderter thematisieren. Ich freue mich über Feedback!

Bürger mit Behinderungen haben das Recht auf Selbstbestimmung, politische und soziale Teilhabe. So legt es die UN-Behindertenrechts-
konvention fest, die von Deutschland ratifiziert wurde. Soziale Teilhabe bedeutet, mit anderen gemeinsam am gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben teilzunehmen, nicht am Rand zu stehen, sondern inkludiert zu sein auf allen Ebenen und in allen Bereichen unseres Gemeinwesens.

Mitwirken und -gestalten kann man über ein freiwilliges Engagement. Dieses wird im Feld von Behinderung in der Regel so verstanden, dass Menschen ohne Behinderung sich für Bürger mit Einschränkungen einbringen. Aber es gibt immer häufiger Behinderte, die selbst als Helfer aktiv sind. Das Diakonische Werk (DW) Hamburg zieht nach drei Jahren Laufzeit des Projekts „Selbstverständlich Freiwillig“ Bilanz und beschreibt, welche Voraussetzungen notwendig sind, um das freiwillige Engagement von behinderten Menschen zu fördern.

Wichtige Partner sind die örtlichen Freiwilligenagenturen. Sie sollten das Thema auf der Agenda haben und über entsprechende Fortbildungen verfügen. Sie brauchen Kontakt zur Behindertenhilfe. Sie müssen Strukturen aufbauen, um den einzelnen Engagementwilligen zu unterstützen und Engagementbarrieren vor Ort abzubauen. Nicht alle Mitarbeiter/innen in den Freiwilligenagenturen sind gleich offen für das Engagement Behinderter. Auch die sozialen Dienste, Angehörige und Assistenten spielen eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, den einzelnen zum Engagement zu ermutigen, ihn an Termine zu erinnern, Wege einzuüben. Die Einsatzorte selbst müssen entsprechende Mitmachmöglichkeiten vorhalten und die Freiwilligen mit Behinderung begleiten, soweit es notwendig ist. Einer der größten Stolpersteine für das Engagement ist laut Diakonischem Werk „die fehlende Regelung für Finanzierung von Assistenzleistungen und Unterstützung im Engagement“ für Behinderte (DW 2013, 22).

Das Diakonische Werk hat einen Praxisleitfaden erarbeitet mit Arbeitsmaterialien und Erklärungen in leichter Sprache, um Freiwilligenagenturen und der Behindertenhilfe Tipps an die Hand zu geben, wenn sie die Freiwilligentätigkeit von Bürgern mit Behinderungen fördern wollen. Auch Infos für die Betroffenen selbst sind dabei. So gibt es u.a. einen Leitfaden für eine barrierefreie Freiwilligenbörse, ein Workshop in leichter Sprache für Engagementinteressierte, eineCheckliste für Mitarbeitende in Einsatzorten.

Es sollten meines Erachtens auch die Freiwilligendatenbanken im Internet Informationen darüber vorhalten, ob Einsatzorte barrierefrei und Erfahrungen mit behinderten Freiwilligen vorhanden sind. Eine kurze Stichprobe bei der Freiwilligendatenbank meiner Stadt – Stuttgart – und bei der Freiwilligendatenbank der Aktion Mensch, welche u.a. die Daten von 50 regionalen Freiwilligenagenturen nutzt – zeigt, dass „Barrierefreiheit“ als Suchkriterium nicht aufgelistet ist. Es gehört auch nicht zu den Kriterien, die bei den Einrichtungen, die Engagements anbieten, zwingend abgefragt werden, so dass man nicht durchgängig informiert wird, ob sich ein Einsatzort auch für Rollstuhlfahrer eignet. Die Mannheimer Freiwilligenbörse hat hier eine differenziertere Suchmaske bzw. erweiterte Filtermöglichkeiten. Es wäre sinnvoll, wenn sich die Freiwilligenagenturen mit behinderten Engagementwilligen zusammensetzen würden, um gemeinsam zu besprechen, welche Informationen sich Behinderte im Netz wünschen, – das wäre auch ein Beitrag zu deren digitaler Inklusion.

Darüber hinaus sollte die Förderung von Mitbestimmung und Mitwirkung von Behinderten nicht auf die Felder „Engagementpolitik“ und „Behindertenhilfe“ beschränkt bleiben. Dies ist eine Aufgabe, die das ganze örtliche Gemeinwesen etwas angeht. Deshalb finde ich Projektideen wie die „Mitmachstube“, die von minds & makers gemeinsam mit dem Kölner Caritas-Verband entwickelt wurde, gut, weil hier der Versuch gestartet werden soll, das Thema „Partizipation“ und „Engagement“ von Menschen mit Lernschwierigkeiten langfristig im Quartier zu verankern. Das Besondere an der Idee ist, dass die „Mitmachstube“ konzeptionell im Rahmen eines Co-Design-Prozesses von Bürgern mit und ohne Behinderung, sozialen Diensten und anderen Quartierseinrichtungen erarbeitet wird und nach ihrem Aufbau Co-Design-Methoden beibehält: Menschen mit und ohne Behinderung können sich hier „sozialpolitisch engagieren, weiterbilden und barrierefreie Mitbestimmungsinstrumente, -methoden und -tools mitentwickeln und austesten“ (Beyerle 2013). Mehr zum Konzept von minds & makers siehe hier.

Einem solchen gemeinwesenbezogenen Ansatz gehört die Zukunft. Es kommt darauf an, Bürger mit Behinderungen stärker mit der Allgemeinheit zu vernetzen und sie aus ihrer Position am Rand, an dem sie sich häufig befinden, zu befreien. Wie Emmerich in einem WZB-Papier (9/2013) schreibt, ist die Bildungshomogenität der sozialen Netzwerke, über die einer verfügt, ein entscheidendes Hindernis für zivilgesellschaftliches Engagement, wenn in diesem Netzwerk der Anteil von Menschen mit höheren Bildungsabschlüssen gering ist. Die Homogenität von Netzwerken ist auch bei Bürgern mit Behinderungen aufzubrechen zugunsten sozialer Beziehungen in andere (Bildungs)Milieus. Durch eine gemeinwesenbezogene Vernetzung könnte hier ein Anfang gemacht werden.

Bürger statt Klienten: mehr Mitbestimmung für behinderte Menschen

Dieser Artikel bildet den Auftakt einer 3-teiligen-Serie zum Thema „Partizipation behinderter Menschen“. Im nächsten Beitrag befasse ich mich mit ihrer digitalen Teilhabe (23.1.), danach mit der Frage des freiwilligen Engagements von Bürgern mit Behinderungen (30.1.). Ich freue mich über Feedback!

Im Bereich sozialer Dienste ist die politische Partizipation von Bürgern, d.h. deren Mitbestimmung an der Ausgestaltung von Programmen, Infrastruktur und Dienstleistungen, kein prominentes Thema. Während die Kinder- und Jugendhilfe hier schon weiterentwickelt ist, scheint Partizipation gerade im Feld von Behinderung „ein relativ neues Thema zu sein“, wie Iris Beck in einem Beitrag in der Teilhabe 1/2013 schreibt. Ihr zufolge ist die politische Partizipation in der Behindertenhilfe „weder in der Fachdiskussion noch in den Strukturen der professionellen Angebote als Handlungs- und Strukturprinzip“ verankert (Beck 2013, 7f).

Zwar würde das zuständige Gesetzbuch (SGB IX) auf Mitbestimmung abzielen, aber die Impulse des Gesetzes „kommen (..) noch nicht in der Praxis an“ (ebd., 8). Auch die in manchen Gemeinden vorhandenen Runde Tische oder die kommunale Teilhabeplanung für behinderte Menschen bringen oftmals die Mitbestimmung nicht wirklich voran, weil ihnen Verbindlichkeit fehlt oder die Ergebnisse zu wenig mit anderen Bereichen koordiniert werden (ebd., 9). Auch der Nationale Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) gibt dem Thema ‚Mitbestimmung‘ keinen zusätzlichen Schub. Vielmehr wurde der Aktionsplan selbst wegen der mangelhaften Beteiligung von Behindertenorganisationen kritisiert (BRK-Allianz 2013, 5). Partizipation in all ihren Facetten steht aber im Zentrum der Behindertenrechtskonvention, die dem Leitbild folgt „Nothing about us without us“.

Es wäre wichtig, die Rechte Behinderter offensiver in ihr Verhältnis zum Staat, den sozialen Diensten und zum Gemeinwesen einzubringen. Ihr Status als Bürger – und nicht als Klient oder Hilfsempfänger – müsste noch stärker betont und gefestigt werden. Nicht um neue Hürden für jene aufzubauen, die keine Staatsbürger sind. Sondern um die politische und partizipative Dimension der Menschenrechte zu betonen, die nicht nur Abwehrrechte sind („Freiheit von“), sondern auch das Recht sozialer und politischer Teilhabe umfassen („Freiheit zu“). Alle Nutzer sozialer Dienste haben das Problem, dass sie zumeist als Klienten oder Kunden, aber nicht als mitentscheidungsfähige Bürger betrachtet werden. Während diese Praxis in manchen Bereichen hinterfragt wird, scheint die Behindertenhilfe hiervon noch ausgenommen zu sein (s. oben).

Die Mitsprache von behinderten Bürgern – und Bürgern allgemein – im Sozialsektor ist nur möglich, wenn sich die Rahmenbedingungen in den Diensten und in der politischen Steuerung verändern. Es muss der Schritt von der hierarchischen zur partizipativen Steuerung unternommen werden, der die Bürger-Nutzer in den Mittelpunkt stellt und nicht die Bedarfe der Organisation. Momentan sind Selbst- und Mitbestimmung behinderter Menschen im Sozialbereich nicht oder nur eingeschränkt möglich:

  • BürgerInnen sind an den Leistungs- und Preisverhandlungen zwischen Staat und sozialen Diensten nicht beteiligt (oder in der Minderheit)
  • das Persönliche Budget, das Selbstbestimmung erlaubt, wird nur von einer Minderheit bezogen
  • der Mehrkostenvorbehalt der Kostenträger verhindert die freie Wahl der Wohnform
  • es fehlen sozialräumliche Assistenzangebote
  • in stationären Einrichtungen kommt es durch die Sparpolitik zum Qualitätsabbau

Auch in Großbritannien macht man sich Gedanken darüber, wie man die Partizipation behinderter Bürger stärken und ihnen mehr Gestaltungsmöglichkeiten verschaffen kann. Inspiriert von einer nef-Studie (2012,11) habe ich das folgende Schaubild entworfen. Es verdeutlicht, dass die Rolle der Bürger-Nutzer bei der Programmformulierung gestärkt werden muss. Es zeigt aber auch, dass Dienste aus ihrem strengen Korsett, das ihnen die staatliche Steuerung auferlegt, befreit werden müssen (siehe meinen letzten Blog-Beitrag). Sie brauchen die Chance, flexibel, gemeinwesen- und outcome-orientiert arbeiten zu können und brauchen die Mittel, um Partizipationsprozesse umzusetzen. Gleichzeitig müssen Dienste ihre binnenorientierte Sicht der Dinge aufgeben und sich stärker dem Gemeinwesen zuwenden. Eine eigene Trägerphilosophie sollte nicht die Kooperation und wechselseitige Abstimmung mit anderen Akteuren verhindern. Vielmehr geht es darum, nach Gemeinsamkeiten zu suchen und Entscheidungsprozesse zu dezentralisieren, um passgenaue Lösungen bezogen auf den Stadtteil und Nutzer finden zu können.

Hierarchische-vs-partizipative-Steuerung-im-Sozialsektor

 

 

 

 

 

 

 

 

Wichtig ist die Unterstützung von Bürgern bei Partizipationsprozessen. Alle profitieren von politischer Bildung, einem Mitmach-Training, barrierefreier Information und Sprache, der Unterstützung durch Peers und einer Förderung der Selbstvertretung. Menschen mit Behinderungen brauchen darüber hinaus noch Assistenzangebote, um Mitmach-Möglichkeiten auch tatsächlich ergreifen zu können.

 

Staat und freie Wohlfahrtspflege – ein problematisches Verhältnis

Das Verhältnis zwischen Staat und gemeinnützigen Organisationen ist aktuell von Problemen geprägt. Mittelkürzungen, strengere Vergabekritierien für öffentliche Gelder, Verringerung inhaltlicher Handlungsspielräume, zu starke Steuerung und Kontrolle, Vereinnahmung als Dienstleister, – das sind die staatlich forcierten Entwicklungen, unter denen speziell die freie Wohlfahrtspflege leidet (Droß/Priller 2013). Das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (BBE) hat dem belasteten Verhältnis zwischen Staat – Drittem Sektor – Zivilgesellschaft erst kürzlich einen Themenschwerpunkt im BBE-Newsletter gewidmet, der einen guten Überblick über die aktuellen Forschungsergebnisse und Diskurse zum Thema gibt.

Wie sich die Probleme zwischen Staat und freien Trägern im Alltag am Beispiel der Behindertenhilfe auswirken, macht ein Beitrag von Walter/Raß (2013) in der Zeitschrift für Sozialwirtschaft deutlich, der auch auf der ConSozial diskutiert wurde. Die Autoren sehen einige Stolpersteine, die die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Kostenträgern und Nonprofit-Organisationen in diesem Hilfefeld prägen:

  1. Der Preiswettbewerb verdrängt den Qualitätswettbewerb. Unter Qualität wird immer häufiger nur ein Mindeststandard verstanden. Innovative Dienste werden in vielen Regionen von ihren Kostenträgern ausgebremst. In der Fläche gibt es zu wenig Anreize für die Dienste, ihr Angebot effektiver oder innovativer zu gestalten, da dieses Engagement von den Kostenträgern nicht honoriert und als „mehr Arbeit“ empfunden wird. Speziell in der Behindertenhilfe vermissen die Autoren in vielen Regionen den politischen Gestaltungswillen der Kostenträger, der notwendig wäre, um die UN-Behindertenrechtskonvention umzusetzen, die auf Inklusion zielt. In diesen Regionen wird die Teilhabe von öffentlicher Seite nicht forciert, so dass die Teilhabe-Landschaft sich in Deutschland immer mehr zu einem „Flickenteppich“ entwickelt, mit ganz unterschiedlichen Chancen für die Realisierung von Inklusion (Walter/Raß 2013, 13).
  2. Der bürokratische Aufwand für die Sozialeinrichtungen nimmt erheblich zu aufgrund von mehrfachen und unterschiedlichen Dokumentationspflichten. Jede Behörde, mit der eine Einrichtung in der Behindertenhilfe zusammenarbeitet, – und sie ist mit dutzenden von Behörden in Kontakt (am Beispiel einer Behindertenwerkstätte sind dies 60-90 Ämter u.a. Bundesanstalt für Arbeit, Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Sozialhilfeträger, Landesamt für Versorgung, Berufsgenossenschaft, Brandschutzbehörden, Landesbehörden, Baubehörden, Gewerbeaufsicht, kommunale Behörden, Integrationsamt usw.), – jede dieser Behörden hat ihre eigenen Qualitätsvorgaben und Prüfmethoden, denen die Sozialeinrichtung Rechnung tragen muss. Dazu kommen noch die unterschiedlichen Messverfahren, um den personenbezogenen Hilfebedarf zu erfassen. Hier herrscht keine Einigkeit zwischen Staat und freien Trägern. Im Gegenteil: die Messung des Hilfebedarfs und des notwendigen Personaleinsatzes sind ein Quell unendlicher Diskussionen zwischen Kostenträgern und der Sozialeinrichtung, die viele Ressourcen bindet (ebd., 14).
  3. Angesichts der staatlichen Regulierung ist es schwierig, inklusive Projekte in der Praxis umzusetzen, da hier erhebliche administrative Probleme auftauchen. Werden Kinder mit und ohne Behinderung gleichzeitig betreut, gelten für beide Gruppen ganz unterschiedliche Personalschlüssel und räumliche Vorgaben. Die Sozialeinrichtung muss gegenüber der staatlichen Aufsichtsbehörde sicherstellen, dass die unterschiedliche Leistungsbemessung exakt umgesetzt wird, – in einem inklusiven Projekt, das den Anspruch hat, Menschen zusammenzubringen und nicht zu trennen (ebd., 14). Heinze (2013) redet angesichts des hohen Regulierungsgrades im Sozialsektor von der „frozen welfare state“-Landschaft, die integrative Angebote erschwert.

Die geschilderten Rahmenbedingungen führen laut Klenk (2013) zu einer „institutionellen Auszehrung“ des Dritten Sektors, d.h. zu einem Verlust von Autonomie, Ehrenamt und Glaubwürdigkeit gemeinnütziger Organisationen.

Wie kann der Dritte Sektor gegenüber dem Staat gestärkt werden? Zwei Bausteine werden wichtig: mehr Teilhabe und mehr Transparenz.

Walter/Raß (2013) weisen selbst daraufhin: die Nutzer sozialer Dienste, hier: der Behindertenhilfe, sind an den Preisverhandlungen zwischen öffentlicher Hand und freier Wohlfahrtspflege nicht beteiligt. Letztere kann sich mit ihren Vorstellungen gegenüber öffentlichen Kostenträgern nicht durchsetzen. Mehr Durchsetzungsvermögen könnten hier die Nutzer entwickeln, die mangelnde Qualität und Rationierungen am eigenen Leib erfahren. Die freie Wohlfahrtspflege sollte mehr Nutzer-Teilhabe in der Politikformulierung und in Leistungs- und Preisverhandlungen deshalb nicht als Störfaktor begreifen, sondern als Chance für ein Bündnis, um Interessen gegenüber staatlichen Akteuren besser durchsetzen zu können.

Ein weiterer wichtiger potentieller Bündnispartner, der bisher von der freien Wohlfahrtspflege vernachlässigt wird, ist die Öffentlichkeit bzw. sind die Bürger selbst, die es verstärkt anzusprechen gilt. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist mehr Transparenz: Bürger müssen von Problemen und Mißständen, wie den oben geschilderten, erfahren. Solange die freie Wohlfahrtspflege versucht, die Probleme ausschließlich hinter verschlossenen Türen, gemeinsam mit ihren staatlichen Partnern, zu besprechen, wird sich nichts grundlegend ändern. Oder anders gesagt: die Reform des Dreiecksverhältnisses aus Staat, freier Wohlfahrtspflege und Bürger-Nutzern können Nonprofits nicht alleine schultern, – sie brauchen dazu den offenen Diskurs mit Bürgern, um neue Mehrheiten zu bilden.

Auf der ConSozial wurde dieser Vorschlag in die Diskussion eingebracht, wurde aber von der Führungsebene eines Verbandes zurückgewiesen mit der Begründung: die Sachlage im Wohlfahrtsbereich bzw. das angesprochene Dreiecksverhältnis sei zu kompliziert, als dass Bürger dies verstehen könnten und entsprechende Debatten auf größeres Interesse in der Bürgerschaft oder unter Journalisten stoßen würden. Man solle deshalb bitte Verständnis dafür haben, dass Reformen in den bewährten Gremien zwischen freien Trägern und Staat ausgehandelt werden müssten.

Vielleicht ist es diese Haltung, die Bürgern die Solidarität mit den großen Wohlfahrtsverbänden schwierig macht. Mehr Transparenz auf verbandlicher Seite könnte dagegen neue Bündnisse zwischen freier Wohlfahrtspflege und der Zivilgesellschaft schmieden.

Von sozialen Diensten wird die Prüf- und Kontrollwut des Staates beklagt, hinter der die Annahme stehe, dass in eine Einrichtung „Qualität und Transparenz quasi ‚hineingeprüft‘ werden können“ (Walter/Raß 2013, 14), – Transparenz „hineinprüfen“ kann man nicht wirklich, – aber was ist die Alternative dazu, wenn sich die freien Träger nicht von sich aus mehr nach außen hin öffnen?