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Staat und freie Wohlfahrtspflege – ein problematisches Verhältnis

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Das Verhältnis zwischen Staat und gemeinnützigen Organisationen ist aktuell von Problemen geprägt. Mittelkürzungen, strengere Vergabekritierien für öffentliche Gelder, Verringerung inhaltlicher Handlungsspielräume, zu starke Steuerung und Kontrolle, Vereinnahmung als Dienstleister, – das sind die staatlich forcierten Entwicklungen, unter denen speziell die freie Wohlfahrtspflege leidet (Droß/Priller 2013). Das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (BBE) hat dem belasteten Verhältnis zwischen Staat – Drittem Sektor – Zivilgesellschaft erst kürzlich einen Themenschwerpunkt im BBE-Newsletter gewidmet, der einen guten Überblick über die aktuellen Forschungsergebnisse und Diskurse zum Thema gibt.

Wie sich die Probleme zwischen Staat und freien Trägern im Alltag am Beispiel der Behindertenhilfe auswirken, macht ein Beitrag von Walter/Raß (2013) in der Zeitschrift für Sozialwirtschaft deutlich, der auch auf der ConSozial diskutiert wurde. Die Autoren sehen einige Stolpersteine, die die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Kostenträgern und Nonprofit-Organisationen in diesem Hilfefeld prägen:

  1. Der Preiswettbewerb verdrängt den Qualitätswettbewerb. Unter Qualität wird immer häufiger nur ein Mindeststandard verstanden. Innovative Dienste werden in vielen Regionen von ihren Kostenträgern ausgebremst. In der Fläche gibt es zu wenig Anreize für die Dienste, ihr Angebot effektiver oder innovativer zu gestalten, da dieses Engagement von den Kostenträgern nicht honoriert und als “mehr Arbeit” empfunden wird. Speziell in der Behindertenhilfe vermissen die Autoren in vielen Regionen den politischen Gestaltungswillen der Kostenträger, der notwendig wäre, um die UN-Behindertenrechtskonvention umzusetzen, die auf Inklusion zielt. In diesen Regionen wird die Teilhabe von öffentlicher Seite nicht forciert, so dass die Teilhabe-Landschaft sich in Deutschland immer mehr zu einem “Flickenteppich” entwickelt, mit ganz unterschiedlichen Chancen für die Realisierung von Inklusion (Walter/Raß 2013, 13).
  2. Der bürokratische Aufwand für die Sozialeinrichtungen nimmt erheblich zu aufgrund von mehrfachen und unterschiedlichen Dokumentationspflichten. Jede Behörde, mit der eine Einrichtung in der Behindertenhilfe zusammenarbeitet, – und sie ist mit dutzenden von Behörden in Kontakt (am Beispiel einer Behindertenwerkstätte sind dies 60-90 Ämter u.a. Bundesanstalt für Arbeit, Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Sozialhilfeträger, Landesamt für Versorgung, Berufsgenossenschaft, Brandschutzbehörden, Landesbehörden, Baubehörden, Gewerbeaufsicht, kommunale Behörden, Integrationsamt usw.), – jede dieser Behörden hat ihre eigenen Qualitätsvorgaben und Prüfmethoden, denen die Sozialeinrichtung Rechnung tragen muss. Dazu kommen noch die unterschiedlichen Messverfahren, um den personenbezogenen Hilfebedarf zu erfassen. Hier herrscht keine Einigkeit zwischen Staat und freien Trägern. Im Gegenteil: die Messung des Hilfebedarfs und des notwendigen Personaleinsatzes sind ein Quell unendlicher Diskussionen zwischen Kostenträgern und der Sozialeinrichtung, die viele Ressourcen bindet (ebd., 14).
  3. Angesichts der staatlichen Regulierung ist es schwierig, inklusive Projekte in der Praxis umzusetzen, da hier erhebliche administrative Probleme auftauchen. Werden Kinder mit und ohne Behinderung gleichzeitig betreut, gelten für beide Gruppen ganz unterschiedliche Personalschlüssel und räumliche Vorgaben. Die Sozialeinrichtung muss gegenüber der staatlichen Aufsichtsbehörde sicherstellen, dass die unterschiedliche Leistungsbemessung exakt umgesetzt wird, – in einem inklusiven Projekt, das den Anspruch hat, Menschen zusammenzubringen und nicht zu trennen (ebd., 14). Heinze (2013) redet angesichts des hohen Regulierungsgrades im Sozialsektor von der “frozen welfare state”-Landschaft, die integrative Angebote erschwert.

Die geschilderten Rahmenbedingungen führen laut Klenk (2013) zu einer “institutionellen Auszehrung” des Dritten Sektors, d.h. zu einem Verlust von Autonomie, Ehrenamt und Glaubwürdigkeit gemeinnütziger Organisationen.

Wie kann der Dritte Sektor gegenüber dem Staat gestärkt werden? Zwei Bausteine werden wichtig: mehr Teilhabe und mehr Transparenz.

Walter/Raß (2013) weisen selbst daraufhin: die Nutzer sozialer Dienste, hier: der Behindertenhilfe, sind an den Preisverhandlungen zwischen öffentlicher Hand und freier Wohlfahrtspflege nicht beteiligt. Letztere kann sich mit ihren Vorstellungen gegenüber öffentlichen Kostenträgern nicht durchsetzen. Mehr Durchsetzungsvermögen könnten hier die Nutzer entwickeln, die mangelnde Qualität und Rationierungen am eigenen Leib erfahren. Die freie Wohlfahrtspflege sollte mehr Nutzer-Teilhabe in der Politikformulierung und in Leistungs- und Preisverhandlungen deshalb nicht als Störfaktor begreifen, sondern als Chance für ein Bündnis, um Interessen gegenüber staatlichen Akteuren besser durchsetzen zu können.

Ein weiterer wichtiger potentieller Bündnispartner, der bisher von der freien Wohlfahrtspflege vernachlässigt wird, ist die Öffentlichkeit bzw. sind die Bürger selbst, die es verstärkt anzusprechen gilt. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist mehr Transparenz: Bürger müssen von Problemen und Mißständen, wie den oben geschilderten, erfahren. Solange die freie Wohlfahrtspflege versucht, die Probleme ausschließlich hinter verschlossenen Türen, gemeinsam mit ihren staatlichen Partnern, zu besprechen, wird sich nichts grundlegend ändern. Oder anders gesagt: die Reform des Dreiecksverhältnisses aus Staat, freier Wohlfahrtspflege und Bürger-Nutzern können Nonprofits nicht alleine schultern, – sie brauchen dazu den offenen Diskurs mit Bürgern, um neue Mehrheiten zu bilden.

Auf der ConSozial wurde dieser Vorschlag in die Diskussion eingebracht, wurde aber von der Führungsebene eines Verbandes zurückgewiesen mit der Begründung: die Sachlage im Wohlfahrtsbereich bzw. das angesprochene Dreiecksverhältnis sei zu kompliziert, als dass Bürger dies verstehen könnten und entsprechende Debatten auf größeres Interesse in der Bürgerschaft oder unter Journalisten stoßen würden. Man solle deshalb bitte Verständnis dafür haben, dass Reformen in den bewährten Gremien zwischen freien Trägern und Staat ausgehandelt werden müssten.

Vielleicht ist es diese Haltung, die Bürgern die Solidarität mit den großen Wohlfahrtsverbänden schwierig macht. Mehr Transparenz auf verbandlicher Seite könnte dagegen neue Bündnisse zwischen freier Wohlfahrtspflege und der Zivilgesellschaft schmieden.

Von sozialen Diensten wird die Prüf- und Kontrollwut des Staates beklagt, hinter der die Annahme stehe, dass in eine Einrichtung “Qualität und Transparenz quasi ‘hineingeprüft’ werden können” (Walter/Raß 2013, 14), – Transparenz “hineinprüfen” kann man nicht wirklich, – aber was ist die Alternative dazu, wenn sich die freien Träger nicht von sich aus mehr nach außen hin öffnen?

 

Messung des impacts von gemeinnützigen Organisationen – welche Methoden gibt es?

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Auf welche Weise man die Wirkung gemeinnütziger Projekte auf die Gesellschaft – den “social impact” – messen kann und ob man den impact der Projekte überhaupt messen sollte, ist im Dritten Sektor immer noch hoch umstritten.

Die kontroverse Debatte zwischen zivilgesellschaftlichen Akteuren und Vertretern der Wirkungsmessung wurde auch im Unterausschuss “Bürgerschaftliches Engagement” des Bundestags sichtbar. Hier stand PHINEO, eine Bertelsmann-Gründung, mit den eigenen Wirkungsanalysen in der Kritik. PHINEO reiht sich ein in die vielen unterschiedlichen Projekte, die weltweit entwickelt werden, um die Leistungsfähigkeit von gemeinnützigen Organisationen transparenter zu machen. Auf diese Weise will man Spendern, Stiftern und engagierten Unternehmen, die eine gute Organisation für ihr “Investment” suchen, Informationen und Hilfe an die Hand geben. Zu nennen sind hier Plattformen und Projekte wie Give Well, Philanthropedia, Charity Navigator, das Center for Effective Philanthropy und das Charting Impact Projekt. Einen guten Überblick über die Akteure der strategischen bzw. outcome-orientierten Wohltätigkeit liefert der Beitrag von Paul Brest in der Stanford Social Innovation Review.

Wie virulent das Thema Wirkungsmessung ist, zeigt auch die Gründung der “Social Impact Analysis Association” in London – ebenfalls ein Bertelsmann-Projekt – , die professionelle Wirkungsanalysten zu einem Austausch über Messmethoden zusammenbringen möchte.

In einem Aufsatz für das International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing setzen sich Polonsky und Grau (2011), zwei amerikanische Forscher, mit den Methoden zur sozialen Wirkungsmessung auseinander.

Ihnen zufolge liegt das Grundproblem des Themas darin, dass es keine allgemein akzeptierte Definition des “social impact” gibt, – jeder Akteur – Spender, NPO-Mitarbeiter, Unternehmensvertreter, Nutzer von Diensten – versteht darunter etwas anderes und würde die Wirkungsanalyse anhand unterschiedlicher Kriterien durchführen. Die beiden Forscher ziehen sich auf die Definition zurück, dass unter dem “social impact” die gesamte Wirkung zu verstehen ist, die eine gemeinnützige Organisation auf ihre Stakeholder hat (Polonsky/Grau 2011, 196).

Weshalb eine Evaluation der Wirkung von Nonprofits sinnvoll ist, beantworten Polonsky/Grau wie folgt (2011,197f):

1. Eine solche Untersuchung kann zur kritischen Überprüfung von Organisationspraxis und -strukturen beitragen. So ist z.B. unklar, ob die in den vergangenen Jahren durchgeführte Ökonomisierung der gemeinnützigen Dienstleister tatsächlich zu besseren gesellschaftlichen Ergebnissen ihrer Projekte geführt hat.
2. Spender wünschen sich zunehmend mehr Transparenz im Nonprofit-Sektor. Sie wollen von den Trägern wissen, wie effektiv Spenden eingesetzt werden, d.h. wie gut – oder weniger gut – soziale Probleme von der Organisation gelöst werden konnten
3. Das Aufzeigen der eigenen Wirkung kann zu einer größeren Gleichbehandlung von Projekten führen, die momentan aufgrund der unterschiedlichen Popularität von Themen und Klienten nicht gegeben ist

Welche Argumente zählen die Forscher gegen die Wirkungsmessung auf?

1. Nonprofits werden zu strategischem Verhalten, das auf Effektivität zielt, animiert.
2. Der Zwang zu möglichst hohem impact schränkt die Risikofreude und die Lust am Experimentieren und damit auch die Lernmöglichkeiten ein.
3. Wenn die Wirkungsmessung von externen Partnern verlangt wird – von Spendern, Stiftungen, dem Staat – dann werden Nonprofits Indikatoren aufgezwungen, die sie selbst für ihre Arbeit niemals wählen würden. Polonsky und Grau sprechen von dem Gefühl Gemeinütziger, “that they are being micro-managed by major funders” (2011, S. 198).
4. Werden die Ergebnisse der Wirkungsmessung veröffentlicht oder wird ein Ranking erstellt, dann müssen Einrichtungen mit geringem impact mit einem Abfluß von Spendenmitteln rechnen.

Polonsky und Grau stellen die populärsten Ansätze, die zur Wirkungsmessung in der Praxis benutzt werden, vor. Das Problem ist, dass die Ansätze sich sehr voneinander unterscheiden und insofern auch die Messergebnisse untereinander nicht vergleichbar sind. Jeder Ansatz verfolgt eine ganz bestimmte, eingeschränkte Perspektive, die der Multidimensionalität von Nonprofits nicht gerecht wird.

Der ROI (Return on Investment) fokussiert auf die Finanzströme in gemeinnützigen Organisationen. Untersucht wird, welcher finanzielle Mehrwert den Investitionen gegenüber steht. Der SROI (Social Return on Investment) untersucht auch Finanzströme, bezieht aber die Kosten und den outcome für die unterschiedlichen Stakeholder mit ein. Der QIA (Qualitative Impact Approach) konzentriert sich auf die qualitative Erhebung der Leistungsfähigkeit einer Organisation bzw. ihrer capacities.

Aus den Ausführungen der Forscher über die drei Messmethoden lässt sich ihr jeweiliges Profil bestimmen:

 

 

 

 

 

 

Häufig wird versucht, die Ansätze zu kombinieren und quantitative und qualitative Messmethoden zusammenzubringen. Dennoch wird es unmöglich sein, von “oben herab” ein Messmodell zu entwickeln, das alle befriedigt – zu unterschiedlich sind die Auffassungen darüber, was der Dritte Sektor leisten soll, welche Wirkungen erwünscht sind und wie man diese am Besten analysieren kann.

Holger Kimmer vom Projekt Zivilgesellschaft in Zahlen regt an, in den Wirkungsanalysen über den Nonprofit-Bereich neben Effizienz und Effektivität auch die zivilgesellschaftlichen Aktivitäten einer gemeinnützigen Organisation bzw. ihre demokratische Leistungsfähigkeit zu berücksichtigen. Wie könnte dies jenseits von top-down-Konzepten realisiert werden?

Man müsste vor Ort in den Einrichtungen die Evaluationskriterien mit den unterschiedlichen Stakeholdern gemeinsam erarbeiten. Die Rolle der Freiwilligen wäre es, hier die bürgerschaftliche Perspektive in die Diskussion einzubringen. Die dezentral und kollaborativ erarbeiteten Evaluationskriterien müssten dann auf Sektorebene zu einem Katalog zusammengefasst werden, der wiederum auf die lokale Ebene wirkt. Man könnte so die Pluralität der Perspektiven – auch die zivilgesellschaftliche – besser in der Evaluation abbilden, als dies top-down-Konzepte leisten.

Die Evaluationskriterien der Stakeholder könnte eine Organisation im Rahmen eines World-Cafés oder einer Open Space-Veranstaltung abfragen, – siehe meinen letzten Blogbeitrag über “Führung in Vereinen, – vom ‘Held’ zum ‘Gastgeber'”.

Zusätzlich könnte der Dritte Sektor bzw. könnten die großen Verbände auch online eine öffentliche Diskussion darüber anstoßen, was Bürger von Nonprofits erwarten, was ihnen ganz besonders wichtig ist und welche Kriterien sich für eine Messung des impacts eignen könnten.

Mehr Öffentlichkeit und Bürgerbeteiligung wird aber gescheut von den großen Trägern. Sie bevorzugen Gespräche hinter verschlossenen Türen und “untereinander” (UA 2011, S. 13), statt mit den Bürgern. Dabei ist Transparenz das A und O, wenn es um Evaluation geht. Evaluationskriterien und -abläufe müssen offengelegt werden, damit jeder beurteilen kann, auf welcher Grundlage und durch wen der impact eines Trägers gemessen wurde.

Gemeinnützige Organisationen fühlen sich gegenüber Akteuren wie PHINEO in der Defensive – die Diskussion im oben erwähnten Unterausschuss belegt dies. Nonprofits sollten in der Tat selbst aktiv werden und Wirkungsansätze entwickeln, die ihren Vorstellungen und ihrer Komplexität besser entsprechen, – aber nicht hinter verschlossenen Türen, sondern gemeinsam mit ihren (Bürger)Stakeholdern.

Transparenz im gemeinnützigen Bereich oder wann kommt der “Open Third Sector”?

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Warum ist Transparenz wichtig für den gemeinnützigen Sektor?

  • Transparenz bildet Vertrauen zwischen der Organisation und ihren Stakeholdern und erhält die Legitimation gemeinnütziger Einrichtungen
  • Transparenz verschafft Wettbewerbsvorteile wenn es um die Gewinnung von Freiwilligen und Spendern geht. Letztere vergleichen immer genauer Profile und Mitmach-Möglichkeiten von Nonprofits, um für sich selbst passgenaue Projekte herauszusuchen
  • Transparenz fördert die Wissensbildung in gemeinnützigen Organisationen. Nur wer sich nach außen hin öffnet , kann vom Wissen und Feedback der Bürger profitieren, um Dienstleistungen effektiver zu gestalten
  • Transparenz ist ein weltweiter Trend. Die Open Data/Open Government-Bewegung zeigt, wohin die Richtung geht: hin zu Datenportalen mit tausenden von bisher nicht zugänglichen Datensätzen, die der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden (von öffentlicher Seite siehe data.gov in den USA, data.gov.uk in Großbritannien, London Datastore, Berlin Open Data, Paris Data, Linz Open Data, von zivilgesellschaftlicher Seite Offene Daten Deutschland, Offene Daten Österrreich – mehr Beispiele im Open Data Showroom des Open Data Network). Auf der Basis dieser Daten lassen sich Applikationen entwickeln, z.B. im Rahmen von Wettbewerben wie in Berlin oder dem aktuellen Apps für Deutschland
  • Transparenz wird durch das Internet forciert und die Forderung nach mehr Transparenz auch im gemeinnützigen Bereich wird über Soziale Medien weiterverbreitet, so dass sich weltweit Open Data- Communities bilden. In der Entwicklungshilfe ist das Thema schon angekommen, siehe OpenAid und die Open Aid Data Conference vom September.

In den USA und in Großbritannien erkennen immer mehr gemeinnützige Organisationen den Nutzen der Transparenz für sich und begreifen den Sog einer Entwicklung, dem langfristig nicht widerstanden werden kann. Wie wird Transparenz hier umgesetzt?

  • Webpräsenz: Das amerikanische Foundation Center analysiert anhand 23 Indikatoren die Webseiten von Stiftungen auf deren Transparenz hin. Die Ergebnisse sind in einer Transparency Heat Map zu sehen.
  • Evaluation: Die James Irvine-Foundation stellt – wie viele andere Stiftungen auch – ihren Grantee Perception Report online, in dem abgefragt wird, wie die von der Stiftung Geförderten die James Irvine-Foundation und ihre Arbeit beurteilen, – auch im Vergleich mit anderen Stiftungen. Schwaches Abschneiden in manchen Bereichen wird nicht verschwiegen. Ebenso werden die eigenen Lerneffekte dargestellt.
  • Lernen: Das Organizational Effectiveness (OE)-Wiki der Packard Foundation teilt Daten des OE-Teams mit der Öffentlichkeit im Rahmen eines “öffentlichen Lernens”.
  • Ideen teilen: Ideen, die der Organisation im Rahmen von Wettbewerben zufließen, werden vom Buckminster Fuller Institut im Rahmen einer öffentlichen Datenbank (“Idea Index”) zur Verfügung gestellt.
  • Open Data: Der britische National Council for Voluntary Organisations (NCVO) hat Anfang des Jahres einen Voluntary Sector Datastore eröffnet. Bisher finden sich nur 16 Datensätze darin, – das Feedback aus dem gemeinnützigen Sektor scheint nicht sehr groß zu sein. Aber immerhin ist ein Anfang gemacht.
    Die britische lokale Organisation ecdp von und für Menschen mit Behinderungen veröffentlicht ihre detaillierten Leistungsdaten im Rahmen monatlicher Performance Dashboards. Beobachter gehen davon aus, dass als Folge der Anerkennung der Bedeutung offener Daten in der Staatsverwaltung auch der Dritte Sektor irgendwann seine Leistungsvereinbarungen mit der öffentlichen Hand einschliesslich Output und Outcome wird veröffentlichen müssen

Weitere Beispiele für Transparenz speziell im Stiftungsbereich finden sich in der exzellenten Präsentation von Joana Breidenbach vom betterplace lab.

Amerikanische Nonprofit-Organisationen sind von staatlicher Seite viel stärkeren Transparenzforderungen unterworfen als gemeinnützige Akteure in Deutschland. Während in unserem Land Nonprofit-Angaben über Einnahmen und Ausgaben dem Steuergeheimnis unterliegen, sind diese Informationen in den USA öffentlich und werden in Datenbanken wie GuideStar eingespeist, – ein Projekt, das hier in Deutschland keinen Fuß fassen konnte.

Der hiesige Dritte Sektor ähnelt in vielem einer Black Box, was die Nonprofit-Forschung ungemein erschwert und die zivilgesellschaftliche Entwicklung in unserem Land erheblich behindert.

Interessanterweise erwächst dem Dritten Sektor in Deutschland aber kein Legitimationsproblem aus seiner Intransparenz. In einem Aufsatz für das Forschungsjournal Soziale Bewegungen (3/2011) zeigen Anheier/Beller/Haß (2011), dass ein Transparenzproblem des gemeinnützigen Bereichs empirisch “kaum messbar und somit allenfalls ‘gefühlt’ oder medial vermittelt vorhanden” ist (S. 102).

Die Autoren greifen als Erklärung auf die “Steady State”-These zurück. Diese besagt, dass das Rechenschafts (“Accountability”) – Regime in Deutschland, dem der Dritte Sektor unterworfen ist und das sich ganz am Staat/der Steuerbehörde orientiert, letztlich effizient und effektiv funktioniere. Es reduziere die Komplexität für NPOs, sie müssen sich nicht mit multiplen Stakeholdern abgeben sondern nur mit dem Staat (S. 101).

Die Autoren ziehen folgendes Fazit: Weil der gemeinnützige Sektor in Deutschland einer anderen Steuerungslogik unterliege als jener in den USA oder in Großbritannien, wo gemeinnützige Organisationen stärker einer fragenden zivilgesellschaftlichen Öffentlichkeit ausgesetzt sind, sei die Übertragung der US-amerikanischen Transparenz-Debatte auf den Deutschen Sektor “nicht ohne weiteres möglich und auch nicht nötig.” (Anheier/Beller/Haß 2011, S. 102).

Das ist ein kühner Schluss, – macht er doch Vorgaben für die öffentliche Diskussion, an die sich die Zivilgesellschaft nicht halten wird, weil über das Internet tagtäglich Best-Practice-Beispiele ins Haus kommen, die zeigen, dass es bezüglich Transparenz auch anders geht, als vom deutschen Nonprofit-Sektor praktiziert.

Deshalb besorgen sich Bürger immer häufiger selbst Informationen über den Dritten Sektor. Entweder über Screen Scraping – hier werden Daten über den Nonprofit-Bereich auf anderen, z.B. staatlichen, Webseiten ausgelesen (Beispiel: das britische Open Charities-Projekt, das auf den Daten des britischen Charities Register basiert).

Oder Bürger nutzen Daten, die von anderen Akteuren, z.B. der OECD, schon veröffentlicht wurden, um mehr Transparenz in ein Politikfeld zu bringen (Beispiel: eine Webkarte über die Verteilung der deutschen Entwicklungshilfegelder auf einzelne Länder und Projekte von Christian Kreutz).

Und schließlich kann die bürgerschaftliche Seite Plattformen wie Great Nonprofits aufbauen, auf denen durch die Erfahrungsberichte der Bürger mit gemeinnützigen Organisationen mehr Transparenz in den Sektor gebracht wird.

In allen diesen Fällen wird der Dritte Sektor zum ‘„Getriebenen’“ einer Entwicklung. Um diese Situation zu vermeiden und die eigene Handlungsfähigkeit unter Beweis zu stellen, sollte sich der gemeinnützige Bereich dem Thema Transparenz über Open Data und Soziale Medien offensiv stellen. Es wird eines der herausragenden Themen der Zukunft sein.