Kategorie-Archiv: Staat

Vereine stärken – ein Leitfaden für die Praxis

Bürgergesellschaft, Ehrenamt, Kommune, Netzwerke, Nonprofit-Organisation, NPO, Partizipation, soziales Kapital, Staat

Vereine bilden die institutionelle Basis der Zivilgesellschaft, aus diesem Grund sollte der Zustand der Vereine in jeder Kommune ein wichtiges Thema bilden. Zwar gibt es auch neue Formen des zivilgesellschaftlichen Engagements – Netzwerke,  Initiativen, Bewegungen, digitale Plattformen usw. Aber diese Formen des Engagements sind aufgrund ihres informellen Charakters schwerer zu greifen. Sie sind “unter dem Radar” der Nonprofit-Forschung und öffentlichen Förderung aktiv.

Für Vereine und damit für den formalisierten zivilgesellschaftlichen Bereich hat das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (BBE) eine Ressource ausgearbeitet, die sich besonders auch an die Kommunen richtet. Diesem Papier (“Vereine in der Kommune. Chancen und Herausforderungen”) wünsche ich eine große Verbreitung. Es enthält viele wichtige Anregungen, wie Vereine unterstützt und weiterentwickelt werden können und ist sehr praxisnah verfasst.

Das BBE-Papier basiert auf der Überzeugung, dass Vereine ein “nicht wegzudenkender Faktor in der lokalen Engagementkultur” sind (S. 3) und dass sie bestimmte Bedingungen brauchen, um zur örtlichen Partizipationskultur beitragen zu können. Viele Vereine stehen vor großen Problemen: der Nachwuchs fehlt, Ämter können nicht besetzt werden, der Verein überaltert. Hier sind die Vereine selbst gefragt, interne Prozesse und ihre Öffentlichkeitsarbeit zu verändern und sich lokal stärker mit anderen Organisationen zu vernetzen, um die eigene Effizienz und Effektivität zu steigern.

Gleichzeitig sind aber auch die Kommunen wichtige Unterstützer der örtlichen Vereinslandschaft, nicht nur wenn es um deren finanzielle Förderung geht. Auch methodisch und inhaltlich können örtliche Freiwilligenagenturen und ähnliche Einrichtungen die Vereine auf ihrem Weg begleiten. Diese Unterstützung sollte nicht als untergeordnetes Thema, sondern als Führungsaufgabe der kommunalen Spitze begriffen werden, wie es im BBE-Papier heißt, denn die Vitalität der örtlichen Zivilgesellschaft und das Ausmaß des Bürgerengagements ist eng mit der Vitalität und Leistungsfähigkeit von Vereinen verwoben.

Das BBE -Papier sieht in den folgenden fünf Bereichen Handlungsbedarf auf Seiten der Vereine:

  • Vereinsprobleme benennen und öffentlich machen, d.h. Probleme bei der Ämterbesetzung nicht verschweigen, sondern in das Gemeinwesen hineintragen, Unterstützung erbitten, um Mitglieder werben, auch über das Internet (eine digitale Präsenz ist bei vielen kleinen Vereinen und solchen mit älterer Mitgliedschaft nicht gegeben)
  • Nachwuchs gewinnen indem man auf die Bedürfnisse potentieller Freiwilliger eingeht, u.a. mit flexiblen Engagementmöglichkeiten und Engagement-Begleitern
  • Vorstandsaufgaben entlastend organisieren und attraktiv gestalten, indem man sie in Einzelaufgaben zerlegt, die Teamarbeit fördert und stärker auf Tandemlösungen setzt (Jung und Alt gemeinsam)
  • Ein gutes Miteinander aufbauen durch eine gute Kommunikationskultur und Beratungsangebote im Falle von internen Konflikten vorhalten.
  • Effizienz und Effektivität des Vereins stärken durch Vernetzung mit anderen Vereinen und Organisationen, um voneinander zu lernen und bestimmte Vereinsaufgaben (wie z.B. die IT-Betreuung) personell zusammenzulegen.  (Siehe hier auch die Chancen für Vereine durch Tauschnetzwerke unter Gemeinnützigen)

Die Kommunen sollten

  • die Bedeutung der Vereine für die örtliche Zivilgesellschaft herausstellen und das eigene Personal dafür sensibilisieren. Informationsportale der Kommune sollten zur Selbstdarstellung der Vereine geöffnet werden
  • Beratungs- und Vernetzungshilfen für Vereine bereitstellen und diese auch öffentlich kommunizieren
  • mit Vereinen partnerschaftlich zusammenarbeiten und sie in örtliche Beteiligungsprozesse einbeziehen

Die Länder können die örtlichen Aktivitäten durch Serviceeinrichtungen und Expertenpools und Plattformen für den Wissenstransfer fördern.

Viele Kommunen unterstützen schon die Weiterentwicklung der kommunalen Vereinslandschaft, in vielen Orten wird das Thema aber verdrängt oder ausgesessen. Obwohl gerade der demografische Wandel den Aufbau und die Pflege lokaler Netzwerke und des lokalen Engagements nahelegt. Neben den Vereinen sollten auch die oben erwähnten gering formalisierten bürgerschaftlichen Netzwerke eine Chance auf inhaltliche Unterstützung und finanzielle Förderung bekommen. Sie stehen derzeit noch nicht im Fokus der lokalen Engagementförderung.

Mehr Hilfen für Vereine, denen Ehrenamtliche fehlen, um Ämter besetzen zu können, bietet auch das Programm “Besetzung und Qualifizierung ehrenamtlicher Vereinsvorstände” der Robert-Bosch-Stiftung.  Vereine aus drei Bundesländern können hier mitmachen und sich um eine Aufnahme in das Programm bewerben.

Staat und freie Wohlfahrtspflege – ein problematisches Verhältnis

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Das Verhältnis zwischen Staat und gemeinnützigen Organisationen ist aktuell von Problemen geprägt. Mittelkürzungen, strengere Vergabekritierien für öffentliche Gelder, Verringerung inhaltlicher Handlungsspielräume, zu starke Steuerung und Kontrolle, Vereinnahmung als Dienstleister, – das sind die staatlich forcierten Entwicklungen, unter denen speziell die freie Wohlfahrtspflege leidet (Droß/Priller 2013). Das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (BBE) hat dem belasteten Verhältnis zwischen Staat – Drittem Sektor – Zivilgesellschaft erst kürzlich einen Themenschwerpunkt im BBE-Newsletter gewidmet, der einen guten Überblick über die aktuellen Forschungsergebnisse und Diskurse zum Thema gibt.

Wie sich die Probleme zwischen Staat und freien Trägern im Alltag am Beispiel der Behindertenhilfe auswirken, macht ein Beitrag von Walter/Raß (2013) in der Zeitschrift für Sozialwirtschaft deutlich, der auch auf der ConSozial diskutiert wurde. Die Autoren sehen einige Stolpersteine, die die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Kostenträgern und Nonprofit-Organisationen in diesem Hilfefeld prägen:

  1. Der Preiswettbewerb verdrängt den Qualitätswettbewerb. Unter Qualität wird immer häufiger nur ein Mindeststandard verstanden. Innovative Dienste werden in vielen Regionen von ihren Kostenträgern ausgebremst. In der Fläche gibt es zu wenig Anreize für die Dienste, ihr Angebot effektiver oder innovativer zu gestalten, da dieses Engagement von den Kostenträgern nicht honoriert und als “mehr Arbeit” empfunden wird. Speziell in der Behindertenhilfe vermissen die Autoren in vielen Regionen den politischen Gestaltungswillen der Kostenträger, der notwendig wäre, um die UN-Behindertenrechtskonvention umzusetzen, die auf Inklusion zielt. In diesen Regionen wird die Teilhabe von öffentlicher Seite nicht forciert, so dass die Teilhabe-Landschaft sich in Deutschland immer mehr zu einem “Flickenteppich” entwickelt, mit ganz unterschiedlichen Chancen für die Realisierung von Inklusion (Walter/Raß 2013, 13).
  2. Der bürokratische Aufwand für die Sozialeinrichtungen nimmt erheblich zu aufgrund von mehrfachen und unterschiedlichen Dokumentationspflichten. Jede Behörde, mit der eine Einrichtung in der Behindertenhilfe zusammenarbeitet, – und sie ist mit dutzenden von Behörden in Kontakt (am Beispiel einer Behindertenwerkstätte sind dies 60-90 Ämter u.a. Bundesanstalt für Arbeit, Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Sozialhilfeträger, Landesamt für Versorgung, Berufsgenossenschaft, Brandschutzbehörden, Landesbehörden, Baubehörden, Gewerbeaufsicht, kommunale Behörden, Integrationsamt usw.), – jede dieser Behörden hat ihre eigenen Qualitätsvorgaben und Prüfmethoden, denen die Sozialeinrichtung Rechnung tragen muss. Dazu kommen noch die unterschiedlichen Messverfahren, um den personenbezogenen Hilfebedarf zu erfassen. Hier herrscht keine Einigkeit zwischen Staat und freien Trägern. Im Gegenteil: die Messung des Hilfebedarfs und des notwendigen Personaleinsatzes sind ein Quell unendlicher Diskussionen zwischen Kostenträgern und der Sozialeinrichtung, die viele Ressourcen bindet (ebd., 14).
  3. Angesichts der staatlichen Regulierung ist es schwierig, inklusive Projekte in der Praxis umzusetzen, da hier erhebliche administrative Probleme auftauchen. Werden Kinder mit und ohne Behinderung gleichzeitig betreut, gelten für beide Gruppen ganz unterschiedliche Personalschlüssel und räumliche Vorgaben. Die Sozialeinrichtung muss gegenüber der staatlichen Aufsichtsbehörde sicherstellen, dass die unterschiedliche Leistungsbemessung exakt umgesetzt wird, – in einem inklusiven Projekt, das den Anspruch hat, Menschen zusammenzubringen und nicht zu trennen (ebd., 14). Heinze (2013) redet angesichts des hohen Regulierungsgrades im Sozialsektor von der “frozen welfare state”-Landschaft, die integrative Angebote erschwert.

Die geschilderten Rahmenbedingungen führen laut Klenk (2013) zu einer “institutionellen Auszehrung” des Dritten Sektors, d.h. zu einem Verlust von Autonomie, Ehrenamt und Glaubwürdigkeit gemeinnütziger Organisationen.

Wie kann der Dritte Sektor gegenüber dem Staat gestärkt werden? Zwei Bausteine werden wichtig: mehr Teilhabe und mehr Transparenz.

Walter/Raß (2013) weisen selbst daraufhin: die Nutzer sozialer Dienste, hier: der Behindertenhilfe, sind an den Preisverhandlungen zwischen öffentlicher Hand und freier Wohlfahrtspflege nicht beteiligt. Letztere kann sich mit ihren Vorstellungen gegenüber öffentlichen Kostenträgern nicht durchsetzen. Mehr Durchsetzungsvermögen könnten hier die Nutzer entwickeln, die mangelnde Qualität und Rationierungen am eigenen Leib erfahren. Die freie Wohlfahrtspflege sollte mehr Nutzer-Teilhabe in der Politikformulierung und in Leistungs- und Preisverhandlungen deshalb nicht als Störfaktor begreifen, sondern als Chance für ein Bündnis, um Interessen gegenüber staatlichen Akteuren besser durchsetzen zu können.

Ein weiterer wichtiger potentieller Bündnispartner, der bisher von der freien Wohlfahrtspflege vernachlässigt wird, ist die Öffentlichkeit bzw. sind die Bürger selbst, die es verstärkt anzusprechen gilt. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist mehr Transparenz: Bürger müssen von Problemen und Mißständen, wie den oben geschilderten, erfahren. Solange die freie Wohlfahrtspflege versucht, die Probleme ausschließlich hinter verschlossenen Türen, gemeinsam mit ihren staatlichen Partnern, zu besprechen, wird sich nichts grundlegend ändern. Oder anders gesagt: die Reform des Dreiecksverhältnisses aus Staat, freier Wohlfahrtspflege und Bürger-Nutzern können Nonprofits nicht alleine schultern, – sie brauchen dazu den offenen Diskurs mit Bürgern, um neue Mehrheiten zu bilden.

Auf der ConSozial wurde dieser Vorschlag in die Diskussion eingebracht, wurde aber von der Führungsebene eines Verbandes zurückgewiesen mit der Begründung: die Sachlage im Wohlfahrtsbereich bzw. das angesprochene Dreiecksverhältnis sei zu kompliziert, als dass Bürger dies verstehen könnten und entsprechende Debatten auf größeres Interesse in der Bürgerschaft oder unter Journalisten stoßen würden. Man solle deshalb bitte Verständnis dafür haben, dass Reformen in den bewährten Gremien zwischen freien Trägern und Staat ausgehandelt werden müssten.

Vielleicht ist es diese Haltung, die Bürgern die Solidarität mit den großen Wohlfahrtsverbänden schwierig macht. Mehr Transparenz auf verbandlicher Seite könnte dagegen neue Bündnisse zwischen freier Wohlfahrtspflege und der Zivilgesellschaft schmieden.

Von sozialen Diensten wird die Prüf- und Kontrollwut des Staates beklagt, hinter der die Annahme stehe, dass in eine Einrichtung “Qualität und Transparenz quasi ‘hineingeprüft’ werden können” (Walter/Raß 2013, 14), – Transparenz “hineinprüfen” kann man nicht wirklich, – aber was ist die Alternative dazu, wenn sich die freien Träger nicht von sich aus mehr nach außen hin öffnen?

 

Soziale Dienste im europäischen Binnenmarkt

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Das europäische Wettbewerbsrecht unterscheidet nicht zwischen gemeinnützigen und privat-gewerblichen Anbietern. Es behandelt alle Akteure, die wirtschaftlich aktiv sind, gleich – unabhängig von ihrer sozialen Motivation oder Rechtsform. Auch soziale Dienste sind deshalb wie alle wirtschaftlichen Akteure einem Subventionsverbot unterworfen. Dieses erlaubt allerdings Ausnahmen. Dienstleistungen können dem Wettbewerb und dem Subventionsverbot entzogen werden, wenn sie “im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden und daher mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft sind” (Golbeck 2012, 206).

Gemeinnützige Organisationen und staatliche Institutionen, die diese Ausnahmeregelungen nutzen wollen, müssen den gesellschaftlichen Mehrwert gemeinnütziger Dienste im Vergleich zu gewerblichen Diensten genau begründen und dokumentieren. So soll mehr Transparenz im Hinblick auf die Vergabe öffentlicher Subventionen geschaffen werden.

Die Ausnahmeregelungen nach Art. 106 II AEUV bilden Golbeck (2012) zufolge das zentrale Handlungsfeld für das Lobbying gemeinnütziger Dienste auf europäischer Ebene. Der Wert der Ausnahmeregelungen liegt dem Autor zufolge nicht so sehr darin, die Privilegien sozialer Dienste zu schützen, als in der Chance “den spezifischen Mehrwert einer gemeinwohlorientierten Dienstleistungserstellung hervozuheben” (Golbeck 2012, 224) und für die Weiterentwicklung der sozialpolitischen Diskussion auf europäischer Ebene nutzbar zu machen.

Wir effektiv nehmen soziale Dienste die Einflussmöglichkeiten in Brüssel wahr? Golbeck hat dafür Expertengespräche mit Vertretern von deutschen und englischen sozialen Diensten, Kommunalvertretern und der europäischen Kommission geführt. Seine Untersuchung ergibt, dass viele Nonprofits die Partizipations- und Gestaltungsmöglichkeiten auf europäischer Ebene aufgrund mangelnder Ressourcen für das Lobbying nicht wahrnehmen können (Golbeck 2012, 141). Wo es von gemeinnütziger Seite doch eine entsprechende Interessenvertretung in Brüssel gibt, kommen die Informationen, die hier gesammelt werden, nicht auf der lokalen Ebene an. Das heißt, es fehlt an Vermittlungsinstanzen innerhalb gemeinnütziger Organisationen, die das Wissen aus dem europäischen Politikbetrieb effektiv von oben nach unten weitergeben (ebd., 138f).

Englische soziale Dienste sind in Brüssel noch weniger präsent als ihre deutschen Kollegen (ebd., 161). Andererseits verknüpfen sie mit der Diskussion um die Besonderheiten sozialer Dienstleistungen im Binnenmarkt mehr Gestaltungsmöglichkeiten für gemeinnützige Akteure als die deutschen Nonprofits. Englische NPOs wollen über die Brüsseler Debatten die eigene Regierung beeinflussen (ebd., 165) und sich so einen Zugewinn an Politikformulierungskompetenzen erarbeiten, die ihnen auf nationaler Ebene (im Unterschied zu ihren deutschen Partnern) ansonsten fehlen (ebd., 41).

Eine aktive Interessenvertretung sozialer Dienste auf europäischer Ebene scheitert häufig auch an den unterschiedlichen Denkweisen der beteiligten Akteure: die verrechtlichte und ökonomische Haltung der Kommission trifft auf gemeinnützige Akteure, die eine Vermarktlichung sozialer Dienstleistungen ablehnen. Golbeck empfiehlt jedoch Nonprofits, sich auf den ökonomischen Diskurs einzulassen, um Gestaltungsmöglichkeiten nicht zu verlieren und um präsent zu bleiben, wenn es um die Diskussion der sozialpolitischen Weiterentwicklung der EU geht (ebd., 194f).

Für mich macht die Studie deutlich, dass es für Nonprofits auf allen politischen Ebenen – EU, nationaler und lokaler Ebene – immer weniger möglich ist, sich allein auf ihren Gemeinnützigkeitsstatus zu berufen. Welche Leistungen dem Gemeinwohl dienen, muss immer wieder neu aufgezeigt und mit den politischen Akteuren verhandelt werden. Und der gemeinnützige Sektor muss seinen Mehrwert permanent aufzeigen und belegen. Darin liegt eine Belastung, aber auch eine Chance. Denn diese Aushandlungsprozesse können auf lokaler Ebene dazu genutzt werden, um aus bloßen Stakeholdern Partner zu machen und Bündnisse zu schmieden aus Bürgern, gemeinnützigen Organisationen und Verwaltungsakteuren. Es würde der Legitimation gemeinnütziger Organisationen, aber auch ihrer politischen und gesellschaftlichen Stärke und ihrem Vernetzungsgrad erheblich mehr dienen, wenn es auf lokaler Ebene zu solchen Aushandlungsprozessen käme. Sie müssten aber öffentlich und unter Mitwirkung der Bürgerschaft stattfinden. Auf diese zivilgesellschaftlichen Vernetzungsmöglichkeiten, die in dem Zwang zur Rechtfertigung des Gemeinwohls der eigenen Dienste und des gesellschaftlichen Mehrwerts liegen, geht die Studie von Golbeck nicht ein. Er konzentriert sich auf die Verbände und die Verwaltungsakteure (S. 207).

Die Verwaltungen, vor allem auf kommunaler Ebene, scheuen sich, die Diskussion über die Gemeinwohlrelevanz gemeinnütziger Dienstleistungen gemeinsam mit Bürgern und Diensten öffentlich zu führen. Sie ziehen sich auf das europäische Vergaberecht zurück mit dem Ziel, den billigsten Anbieter auszuwählen, um Kosten zu sparen (Golbeck 2012, 132ff). Das heißt, Kommunen vergeben hier die Chance, kooperative Netzwerke auf örtlicher Ebene aufzubauen, die das lokale Gemeinwesen weiterentwickeln und attraktiv erhalten können.

Wo Aushandlungsprozesse über das Gemeinwohl von Leistungen und Diensten stattfinden, ist mit ihnen die Gefahr verbunden, dass gemeinnützige Einrichtungen, die wie Unternehmen auftreten und handeln, ihre Privilegierung verlieren. Die Aushandlungsprozessen bergen aber das Potential, dass soziale Dienste sich zivilgesellschaftlicher aufstellen als bisher: sie müssten ihren inklusiven Charakter, ihre Gemeinwesenorientierung und ihre demokratischen Potentiale, die in den Mitwirkungsmöglichkeiten für Bürger liegen, stärken. Aber von einer solchen zivilgesellschaftlichen Selbst-Positionierung hört man immer noch viel zu wenig im etablierten verbandlichen Sozialsektor.