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Partizipation von Bürgern fördern – aber wie?

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Die “Nationale Engagementstrategie” der Bundesregierung, die Anfang Oktober verabschiedet wurde, will das Bürgerengagement stärken. Die Engagementstrategie bildet die Grundlage “für eine gemeinsame und aufeinander abgestimmte Engagementförderung aller Ressorts. Ziel ist es, durch geeignete Rahmenbedingungen einen Nährboden zu schaffen, auf dem bürgerschaftliches Engagement in seiner ganzen Vielfalt an Motiven und Ausgestaltungsmöglichkeiten gedeihen kann” (S. 6).

Eine wirklich ausgearbeitete Strategie findet man in dem Beschluß allerdings nicht, was erhebliche Kritik hervorgerufen hat. Vielmehr enthält das Regierungspapier eine Ansammlung von Einzelzielen bezogen auf bestimmte Politikbereiche (Integration/Bildung/Umwelt/Demographischer Wandel/Internationale Zusammenarbeit) und eine Auflistung von unzähligen Modellprojekten zum Thema Bürgerengagement, die die Ressorts jetzt schon fördern. Auf Seite 7 wird jedoch klargestellt, dass die veröffentlichte “Engagementstrategie” nicht als abgeschlossen zu betrachten ist, sondern unter Beteiligung von Bürgern weiterentwickelt werden soll.

Dazu wurde u.a. die Plattform ENGAGEMENTzweinull eingerichtet, auf der Bürger ihre Anmerkungen zum Kabinettsbeschluss und ihre Vorschläge für die Förderung des Bürgerengagements einbringen können. Die öffentliche Online-Konsultation startet am 22. November. Die Ergebnisse der Konsultation werden der Bundesregierung vorgelegt und im Netz veröffentlicht. Ohnehin sind schon die Beratungsergebnisse des Nationalen Forums für Engagement und Partizipation, in dem Experten aus Staat, Wirtschaft und Bürgergesellschaft vertreten sind, in die Engagementstrategie der Bundesregierung eingeflossen.

Soviel Bürgerbeteiligung ist löblich, ändert aber nichts an der Tatsache, dass das Thema ‘Förderung des Bürgerengagements’ mit der Engagementstrategie des Bundes zu einem “zentralstaatlich gesteuerten Anliegen” geworden ist (Dahme/Wohlfahrt 2010, 146). Der wichtigste Satz im Kabinettsbeschluss lautet: “Bund, Länder und Kommunen sind zentrale Akteure in der
Engagementförderung” (S. 5).

Ich für meinen Teil halte nicht den Staat, sondern den Dritten Sektor für den zentralen Akteur, wenn es darum geht, das Engagement von Bürgern auszuweiten. Es sind die gemeinnützigen Organisationen, in denen – zumeist auf lokaler Ebene – Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung stattfinden. Also ist auch der Dritte Sektor der Dreh-und Angelpunkt für den weiteren Ausbau von Partizipationsmöglichkeiten.

Der Staat kann hier durchaus fördernd wirken – mit finanziellen Mitteln, Gesetzen und Leistungsvereinbarungen, die auf mehr Mitbestimmung von Bürgern drängen. Aber er kann gemeinnützigen Organisationen – und hier speziell der verbandlichen Wohlfahrtspflege – nicht die Aufgabe abnehmen, ihr Verhältnis zur Zivilgesellschaft neu zu bestimmen und ihre Bereitschaft, Bürger als Mitgestalter (und nicht nur als Helfer) einzubeziehen, weiterzuentwickeln.

Was mir auffällt, ist folgendes: sowohl die nationale Engagementstrategie als auch die Beratungsergebnisse des Nationalen Forums für Engagement und Partizipation blenden die Verantwortung des Dritten Sektors als institutionellem Ort des Bürgerengagements weitgehend aus. Man liest ununterbrochen, wie wichtig das Bürgerengagement ist und dass Bürger sich unbedingt ins Gemeinwesen einbringen sollten. Aber es wird nicht thematisiert, welche Verantwortung dem Dritten Sektor dafür zukommt, dass Bürger sich nicht engagieren oder ihren Einsatz aufgeben, weil sie mit den starren Strukturen in verbandlichen Einrichtungen nicht zurecht kommen oder weil sie nach und nach merken, dass an ihren inhaltlichen Anregungen in dem professionellen Umfeld niemand interessiert ist und sie nur als Helfer gebraucht werden, aber nicht als Mitbestimmer und -entscheider.

Die Responsivität des Dritten Sektors, seine Öffnung nach außen hin, seine stärkere Vernetzung mit der Zivilgesellschaft und seine Bereitschaft zur Ausweitung von Mitbestimmungsmöglichkeiten – das sind die zentralen Anknüpfungspunkte, wenn man das Bürgerengagement fördern will.

In einem Beitrag für die Stiftung Mitarbeit habe ich auf die Bedeutung der institutionellen Strukturen für das Bürgerengagement hingewiesen:

“Wenn es um die Partizipation in gesellschaftlichen Organisationen geht, kann man die bürgerschaftliche Seite nicht ohne die institutionelle betrachten. Beide Seiten gehören zwingend zueinander und befinden sich in einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis. Die Beteiligung von Bürgern am Organisationshandeln setzt voraus, dass Institutionen Partizipationsräume schaffen und sich gegenüber Bürgervorschlägen responsiv verhalten (…) Umgekehrt benötigt eine Organisation, die sich stärker zur Zivilgesellschaft hin öffnet, Bürger, die ihre Kompetenzen und ihr Wissen einbringen können und wollen. Erfolgreiche Bürgerbeteiligung in Organisationen hängt demnach auch von den Partizipationsressourcen der Bürgerschaft und nicht nur von den institutionellen Beteiligungsangeboten ab.

Wir haben es also mit der Gleichung „Bürgerbeteiligung = Responsivität von Organisationen“ zu tun und es geht darum, auf beiden Seiten dieser Gleichung zu arbeiten, wenn das Bürgerengagement und damit die Demokratisierung unserer Gesellschaft weiter vorangetrieben werden soll (..)” (Reiser 2010, 1).

Man kann das Bürgerengagement nicht zentralstaatlich verordnen und erfolgreich fördern, man kann nur Strukturen schaffen – vor allen Dingen lokal – die Bürger als Mitgestalter und Partner ernst nehmen. Und hier müssen gemeinnützige Organisationen die Hauptverantwortung übernehmen. Es macht keinen Sinn, die Verantwortung von sich weg und dem Staat zu zu schieben, weil eine wirkliche Öffnung für bürgerschaftliche Mitarbeit zu schmerzhaften Veränderungen speziell im verbandlichen Nonprofit-Bereich führen würde. Bürgerbeteiligung kostet ihren Preis, – man erhält sie nicht ohne eine Demokratisierung verbandlicher und professioneller Entscheidungsstrukturen.

Meines Erachtens müssen vier Aufgabenfelder im Mittelpunkt stehen, wenn die Mitarbeit und die Partizipation von Bürgern gefördert werden soll:

  • die Schaffung von mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten im Dritten Sektor. Dies bedeutet, dass sich die gemeinnützigen Dienstleister von ihrer professionellen Dominanz verabschieden müssen. Die Zukunft gehört Koproduktionsmodellen, bei denen Bürger und Sozialeinrichtungen gleichberechtigt miteinander soziale Dienstleistungen konzipieren und erbringen.
  • die Förderung der Beteiligungskompetenzen von Bürgern und Communities. Es reicht nicht aus, im Dritten Sektor jeweils organisationsintern das freiwillige Engagement zu fördern. Notwendig ist der Blick auf das Gemeinwesen bzw. auf die unterschiedlichen Communities in den Gemeinden, die gestärkt werden müssen. Der einzelne Bürger wird durch eine vielfältige und handlungsstarke Zivilgesellschaft in seinen individuellen Partizipationsbemühungen unterstützt.
  • der Aufbau von Netzwerken auf kommunaler Ebene, die Bürger, Dritt-Sektor-Organisationen, staatliche und wirtschaftliche Akteure umfassen. Wo viele Communities untereinander gut vernetzt sind, existiert mehr Bürgerbeteiligung als in Gemeinden ohne entsprechende Netzwerkstrukturen. Wichtig ist nicht nur die Vernetzung an sich, sondern insbesondere der Ressourcenaustausch der Akteure untereinander und das Handeln der Beteiligten.
  • die Einbeziehung des Internets in die alltägliche Arbeit von gemeinnützigen Organisationen. Es bietet die Infrastruktur für Vernetzung, Kooperation und kollektive Aktionen. Um niemanden auszuschließen sollte die digitale Inklusion ein wichtiges Arbeitsfeld für alle sein, die Leistungen mit Bürgern und für Bürger erbringen.

Wer an diesen vier Ideen im Detail interessiert ist, kann hier meinen gesamten Aufsatz lesen, der im Wegweiser Bürgergesellschaft 19/2010 erschien. Der Beitrag wird in einem Band der Stiftung Mitarbeit über die Zukunft der Bürgerbeteiligung erscheinen, der die Vorträge der gleichnamigen Tagung, die im September stattfand, enthält.

Partizipation fördern und organisieren – welche Bedingungen müssen erfüllt sein?

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Wie kann man Partizipationsprozesse – gleichgültig ob online oder offline – so organisieren, dass sich möglichst viele Bürger einbringen?

Bürgerbeteiligung über das Internet oder in den Einrichtungen auf lokaler Ebene krankt häufig daran, dass nur wenig Bürger erreicht werden und zumeist auch nur bestimmte Bildungsschichten und soziale Milieus. Erst jüngst hat das WZB dargelegt, wie eng der Zusammenhang zwischen Einkommen und gesellschaftlichem Engagement ist und welche bedeutende Rolle das Bildungsniveau spielt, das Persönlichkeitsmerkmale fördert, die auf Beteiligung abzielen (wie Kreativität, Veränderungswille etc.)(Böhnke/Dathe 2010).

Wie kann man diese faktische Verengung der Bürgerbeteiligung aufbrechen? Wie können Partizipationsmöglichkeiten so ausgestaltet und unterstützt werden, dass sie über das “Empowering the Empowered” hinausgehen und möglichst viele Bevölkerungsgruppen ansprechen?

Es reicht offensichtlich nicht aus, online einen Aufruf mit der Bitte um Feedback, Teilnahme etc. zu starten oder auf lokaler Ebene Online-Konsultationen und ähnliches zu beginnen verbunden mit der Einladung an die Bevölkerung, sich einzubringen.

Der Rat von professioneller Seite, Partizipationsprojekte – in diesem Fall die E-Partizipationsmöglichkeiten auf lokaler Ebene – noch stärker zu bewerben, wird für den Erfolg von Beteiligungsprozessen nicht genügen. Wer nicht von klein auf gelernt hat, sich einzubringen, hat auch als Erwachsener keine guten Voraussetzungen, wenn es um die Wahrnahme von Partizipationsmöglichkeiten geht.

Ein sehr praktisches Tool, um den Wirkungsgrad von Partizipationsprojekten zu vergrößern, ist das CLEAR-Modell von Pratchett/Durose/Lowndes u.a. (2009). Wer an dem Aufbau von Partizipationsprozessen interessiert ist, die breite Bevölkerungsschichten erreichen, der kann mit Hilfe des CLEAR-Modells effektive Beteiligungsprojekte entwerfen oder bestehende Beteiligungsangebote auf ihre Stärken und Schwächen hin untersuchen.

Das CLEAR-Modell umfasst fünf Kriterien. Sie berücksichtigen die Seite der Bürger und die der Institutionen, weil beide Seiten in wechselseitiger Abhängigkeit voneinander stehen. Anders ausgedrückt: ohne responsive Organisationen läuft das Bürgerengagement ins Leere und ohne engagierte Bürger bleiben Partizipationsangebote von Institutionen ohne Feedback.

Die fünf Kriterien des CLEAR-Modells für effektive Partizipationsprozesse (s.S. 9ff):

1. Bürgern müssen die Kompetenzen vermittelt werden, die notwendig sind, um am Gemeinwesen partizipieren zu können (“Can do”). Dazu gehört auch, vor Ort für eine Infrastruktur zu sorgen, die Partizipation ermöglicht (Internetzugang, Bildungsangebote, Räumlichkeiten für Treffen usw.).

2. Bürger müssen darin befähigt und unterstützt werden, sich untereinander und mit Organisationen zu vernetzen. Ohne soziale Einbindung fehlt vielen das Motiv, sich an öffentlichen Angelegenheiten stärker zu beteiligen(“Like to”).

Hier muss noch ergänzt werden, dass die Netzwerke, über die der einzelne verfügt, ihm auch Kompetenzen und Unterstützung vermitteln können, die Beteiligung fördern.

Dieser netzwerkorientierte Aspekt des CLEAR-Modells ist sehr wichtig, weil er die dominierende bilaterale Sichtweise verlässt, die sich auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürgern oder zwischen Bürgern und NPOs konzentriert. Der Vernetzungsgrad von Bürgern bzw. die kollektive Dimension hat großen Einfluss darauf, ob Bürger sich beteiligen oder nicht.

3. Organisationen müssen Bürgern Partizipationsmöglichkeiten bieten (“Enabled to”). Wo zivilgesellschaftliche Einrichtungen und Beteiligungsmöglichkeiten fehlen, sinkt die Partizipationsbereitschaft der Bürger.

4. Organisationen müssen Bürger aktiv um ihre Beteiligung bitten. Die Mobilisierung von Bürgern durch ganz unterschiedliche Angebote ist wichtig, weil Bürger verstärkt partizipieren, wenn sie sich angesprochen fühlen (“Asked to”).

5. Organisationen müssen sich Bürgern gegenüber responsiv verhalten, d.h. sie müssen bereit sein zum Zuhören und Antworten (“Responded to”). Wo diese Bereitschaft fehlt, weil Entscheidungsprozesse hierarchisch gefällt werden oder anderen Stakeholdern mehr Gewicht beigemessen wird, erlahmt auch die Beteiligungsbereitschaft der Bürger.

Mit Hilfe des CLEAR-Modells können auch Defizite in der Social Media-Anwendung aufgezeigt werden. Der Schwerpunkt von Organisationen – auch den gemeinnützigen – liegt hier sehr häufig auf der versuchten Mobilisierung von Bürgern unter Vernachlässigung der ersten beiden Punkte, den Kompetenzen und der Vernetzung von zivilgesellschaftlichen Akteuren.

Wenn Social Media zur Interaktion und zum Dialog mit Bürgern führen soll, dann müssen die Beteiligungskompetenzen von Bürgern gefördert und muss ihre Vernetzung untereinander gestärkt werden. Social Media-Strategien, die diese beiden Aspekte berücksichtigen, werden auf Dauer erfolgreicher sein als jene, die auf solch unterstützende Maßnahmen verzichten.
Die digitale Inklusion und die politische Erwachsenenbildung müssen also durchaus ein Thema sein für alle, die sich von der Bürgerschaft mehr Partizipation erhoffen, ob online oder offline.

Koproduktion und der Paradigmenwechsel im Sozialsektor

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Das Konzept der “Koproduktion” im Dritten Sektor bedeutet: Dienstleistungen werden durch Netzwerke aus professionellen Anbietern und bürgerschaftlichen Akteuren (Klienten, Angehörigen, freiwilligen Helfern, Nachbarn, örtlichen Gemeinschaften usw.) erbracht. Alle am Netzwerk Beteiligten steuern Ressourcen bei. Jedem Beteiligten wird zugetraut, dass er etwas einbringen kann. Das Verhältnis zwischen professionellen Mitarbeitern und Bürgern ist auf Augenhöhe, beide Seiten sind gleich in ihrer Wertigkeit.

Es geht bei der Koproduktion nicht darum, professionelles Wissen zu ersetzen, sondern das Wissen und die Kompetenzen von Bürgern und Sozialeinrichtungen zu poolen, um die bestmöglichsten Ergebnisse für die Gesellschaft zu erzielen (Boyle/Harris 2009).

Dies bedeutet aber, dass Sozialeinrichtungen im Rahmen der Koproduktion nicht von vornherein auf die Überlegenheit ihrer – professionell legitimierten – Vorschläge pochen können. Sondern dass sich Lösungen durch einen Austausch zwischen bürgerschaftlichen Akteuren und Sozialeinrichtungen herauskristallisieren. Man kann also bürgerschaftliches Engagement und bürgerschaftliche Beteiligung nicht per se als “Ergänzung” zur Tätigkeit der professionellen Mitarbeiter betrachten – wie die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege dies tut (via BBE ) – und diesen “ergänzenden” Status festschreiben. Denn wenn Bürger und Sozialeinrichtungen ihre Kompetenzen und ihr Wissen poolen, dann entstehen ganz neue Lösungen, die die Erfahrungen von beiden Seiten – der professionellen und der bürgerschaftlichen – gleichberechtigt in sich bündeln.

Auch wenn gemeinnützige Träger im Sozialsektor derzeit noch in ihrem organisations- und outputorientierten Paradigma gefangen sind: die Zukunft gehört den Beziehungen, den Netzwerken und Verbindungen in die Zivilgesellschaft hinein.

Koproduktion bricht mit der binnenorientierten Tradition von gemeinnützigen Organisationen, die um sich selbst und ihr Fachgebiet und um ihre eigene Community kreisen. Koproduktion lenkt den Blick nach außen, hin zu den Stakeholdern einer Organisation und deren vielfältige Ressourcen, ohne die eine Einrichtung die Ziele, derentwillen sie angetreten ist – nämlich gesellschaftliche Problemlagen zu beiseitigen – nicht wird erreichen können.

Für einen Aufsatz für die Zeitschrift SOZIALwirtschaft, der im November erscheinen wird, habe ich beschrieben, wie der Paradigmenwechsel verfasst ist, vor dem die professionellen Dienstleister im Sozialsektor stehen. Es geht um einen Perspektivenwechsel in gemeinnützigen Organisationen:

  • von der dominierenden Binnensicht zu den Stakeholder-Netzwerken
  • von der Organisation hin zu Beziehungen
  • von der hierarchischen Steuerung zur Partizipation
  • von der Professionalisierung zum Wissen der Bürger
  • vom anbieterzentrierten Servicemodell zu den Bedürfnissen der Nutzer
  • vom Output zum Outcome
  • vom Paternalismus zum Empowerment von Bürger-Nutzern
  • von ungleichen Machtverhältnissen zwischen der Einrichtung und Bürgern zu einem Verhältnis auf Augenhöhe.

Die Koproduktion sozialer Dienstleistungen – also deren Planung, Ausgestaltung, Umsetzung und Evaluation – kann auch über das Internet erfolgen. Speziell das Bürgerwissens kann sehr einfach über das Internet abgerufen werden, ebenso deren Beteiligung, wenn es darum geht, Problemlagen empirisch zu erfassen.

Web-Mapping Projekte wie GENEVE accessible, wo Rollstuhlfahrer Barrieren in Genf fotografieren und in eine Online-Karte eintragen, oder wie die – hier schon oft zitierte – Ushahidi – Webseite bzw. Software, die die Hilfsanfragen von Menschen, die von Katastrophen betroffen sind, kartiert (Bsp.: Chile-Erdbeben), zeigen das Potential des “crowdsourcing” für gemeinnützige Organisationen. Das Feedback der Bürger über die Qualität der erhaltenen Dienstleistungen kann ebenfalls abgefragt und in die Konzeption und Veränderung sozialer Dienste eingebracht werden. Siehe als Beispiele aus dem Gesundheitsbereich die Plattformen Patient Opinion und iWantGreatCare oder den geplanten Gesundheitsnavigator.

Der Staat kann eine konstruktive Rolle spielen, wenn es darum geht, die Partizipation in Nonprofits zu fördern, – dies zeigt die empirische Studie von Kelly LeRoux aus dem Jahr 2009. Über Förderrichtlinien kann er die Beteiligung von Klienten und anderen an der Entscheidungsfindung von Nonprofits festschreiben.

Die Kritik (s. S. 3) der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege an der Aufnahme des freiwilligen sozialen
Engagements in die staatlichen Förderrichtlinien für den Nonprofit-Sektor ist deshalb differenziert zu betrachten. Wenn es dem Staat lediglich darum geht, aus Spargründen die “Bürgerarbeit” in gemeinnützigen Organisationen über Förderrichtlinien zwangsweise festzuschreiben, so ist dies abzulehnen. Falls staatliche Institutionen aber versuchen sollten, die Finanzierung sozialer Dienste mit Anforderungen an die partizipative Praxis in Nonprofits zu verbinden (und dies auch zu finanzieren…), so wäre dies zu begrüßen. Denn ohne Druck von staatlicher und – vor allem – von zivilgesellschaftlicher Seite werden sich gemeinnützige Organisationen einer weitergehenden Bürgerbeteiligung in ihren Einrichtungen nicht öffnen. Zu sehr verankert ist die Dominanz der Profession und das Ungleichgewicht zwischen der Einrichtung und ihren Nutzern.

Das Konzept der “Koproduktion” könnte eine Möglichkeit sein, bestehende Strukturen im Dritten Sektor aufzubrechen. In Großbritannien diskutiert eine eigens eingerichtete Community aus Praktikern und Experten über das Thema Koproduktion, das co-production practitioners’ network. Es würde sich lohnen, auch bei uns einen entsprechenden Gedankenaustausch zu starten. Wer am Thema interessiert ist und Ideen einbringen kann, ist eingeladen, sich am Forum “Koproduktion” zu beteiligen, das ich im Rahmen der Xing-Gruppe “Zivilgesellschaft und Internet” eröffnet habe.