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Über die “Denkschrift Bürgergesellschaft, Berlin 2009”: – welcher Weg soll eingeschlagen werden?

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Nachdem in den USA seit März eine Deklaration kursiert, die ein neues Verhältnis zwischen Staat und Drittem Sektor anstrebt, liegt nun auch in Deutschland eine Denkschrift zur Zivilgesellschaft vor.

Sie trägt den Titel: "In eigener Regie! Plädoyer für eine bessere (Selbst-)Steuerungs- und Leistungsfähigkeit der Bürgergesellschaft" und ist in Berlin im Newsletter Nr. 9 des Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement erschienen. Die Autoren sind Holger Backhaus-Maul, Stefan Nährlich und Rudolf Speth, die alle mit dem Verein Aktive Bürgerschaft verbunden sind. Angesichts der Bundestagswahl ist der Zeitpunkt günstig, um eine Diskussion über das Projekt Bürgergesellschaft anzustoßen und sich für eine Neujustierung des Verhältnisses zwischen Staat und Nonprofits einzusetzen.

Die Denkschrift lädt zum Dialog ein und hofft auf Unterstützer, die das Papier unterschreiben.

Die Autoren schlagen folgendes vor:

  • "Die Bedeutung, Autonomie und Förderung bürgerschaftlichen Engagements im Grundgesetz zu verankern
  • die staaliche Finanzierung bürgerschaftlichen Engagements von parteipolitischer und verwaltungsbürokratischer Einflussnahme dauerhaft zu befreien
  • die Steuerung der Bürgergesellschaft in Form einer Selbstverwaltung zu institutionalisieren" (S.3).

Die öffentlichen Gelder für bürgerschaftliches Engagement sollen in einen zu bildenden "Fonds Bürgergesellschaft" eingebracht und von einer unabhängigen Vergabekomission (ohne die Beteiligung von Parteien, Verwaltung oder Nonprofits selbst) an die zivilgesellschaftlichen Akteure verteilt werden.

Ein Sachverständigenrat soll die Arbeit der Vergabekommission begleiten. Diese muss den Empfehlungen des Rates aber nicht folgen.

Noch zu gründende Agenturen sollen die Evaluation, das Rating- und Benchmarking des Dritten Sektors vorantreiben. Die Agenturen sollen Regelungen aufstellen, die die Leistungsfähigkeit des Dritten Sektors steigern können. Der Staat selbst soll dann die Einhaltung dieser Vorschriften überwachen.

Darüber hinaus fordert die Denkschrift die Einführung einer gesetzlichen Publizitätspflicht für gemeinnützige Organisationen und die Qualifizierung von Freiwilligen, die ein Ehrenamt in Vereinsorganen inne haben.

Die Kernthese der Denkschrift lautet: "Der Schlüssel zum Erfolg der Bürgergesellschaft liegt (..) in deren eigener Steuerungs- und Leistungsfähigkeit" (S. 4). Dies bedeutet nichts anderes, als dass die Verbindungen zum bisher steuernden politisch-administrativen System reduziert werden sollen und man sich durch diese Entpolitisierung sowohl der Zivilgesellschaft als auch der sie steuernden Verfahren eine bessere (Weiter)Entwicklung des Dritten Sektors erhofft.

Diese Vorschläge überraschen. Während der Dritte Sektor im anglo-amerikanischen Bereich dezidiert eine stärkere politische Teilhabe einfordert (in den USA wird gerade darum gekämpft, in Großbritannien sind Nonprofit-Belange auf höchster politischer Ebene institutionalisiert, s. hier ), wird in der Denkschrift ein anderer Weg vorgeschlagen, der eher zur hiesigen politischen Tradition passt: nämlich ein "Ausstieg" aus dem politischen Kontext hin zu einer Versachlichung der Themen und der Förderung der Zivilgesellschaft.

Die empfohlene Entpolitisierung kommt in der geplanten "unabhängigen Kommission" (ist überhaupt irgend jemand unabhängig im Sinne von wertneutral?) zum Ausdruck und in den Hoffnungen, die mit der verstärkten Evaluierung von Nonprofits verbunden sind. Zahlen, Kennziffern, Rankings etc. suggerieren Sachlichkeit und Neutralität.

Aber diese Neutralität und angestrebte Politikferne sind eine Fiktion: wir müssen anerkennen und akzeptieren, dass alle Entscheidungen, die im Bereich der Zivilgesellschaft gefällt werden, einen politischen Charakter tragen. Wir können die Zivilgesellschaft nicht aus ihrem politischen Kontext herauslösen und Objektivität anstreben, wo es keine geben kann, weil ziviles Engagement und gemeinnützige Organisationen immer mit Werten verbunden sind.

Der Vorschlag der Autoren bedeutet einen Rückzug der Zivilgesellschaft aus dem gemeinsamen politischen und öffentlichen Kontext. Die Rolle des Staates soll die eines "Nachtwächters" sein, der die von der Zivilgesellschaft entwickelten Standards überwacht, sie finanziert (über eine Mittlerinstitution) und sich ansonsten in "respektvoller Zurückhaltung gegenüber der Bürgergesellschaft" übt (S. 11).

Allein aus demokratietheoretischen Überlegungen heraus finde ich diese Vision prekär: denn es sollte schon Aufgabe der Parlamente sein, die Mittel an die Zivilgesellschaft zu vergeben und nicht die Aufgabe einer – wie auch immer neutral besetzten – Vergabekommission. Wir brauchen keinen Rückzug der Zivilgesellschaft aus dem politischen Kontext, sondern wir brauchen – im Gegenteil – eine viel stärkere Expansion zivilgesellschaftlicher Belange in den politischen Raum.

Sicher, die Autoren haben recht: das politisch-administrative System nimmt massiv Einfluß auf den zivilgesellschaftlichen Bereich und gängelt hier sehr häufig die Akteure.

Aber die Schuld an dieser Situation tragen nicht Staat und Politik allein. In einer Beziehung sind immer beide Seiten für den Status quo verantwortlich. So dass ganz klar konstatiert werden muss: die Stärke des Staates ist nur möglich aufgrund der Schwäche des Dritten Sektors . Hier haben es die Akteure bis heute nicht geschafft, ihre Machtpotentiale und damit ihre Handlungs- und Gestaltungsspielräume gegenüber dem Staat und der Politik zu nutzen. Das Versagen liegt also nicht auf Seiten des Staates, der sich einmischt (denn jeder nutzt gerne die eigenen Machtpotentiale…) sondern das Versagen liegt auf Seiten des Nonprofit-Sektors bzw. der Zivilgesellschaft, die sich nicht wehrt und in Verhandlungen ihre Kompetenzen nicht effektiv genug in die Waagschale wirft.

Im Unterschied zu der vorliegenden Denkschrift sehe ich den Schlüssel zum Erfolg der Bürgergesellschaft nicht in deren Steuerungs- und Leistungsfähigkeit, die auf das eigene System bezogen ist. Ich sehe den Schlüssel zum Erfolg der Bürgergesellschaft vielmehr in deren Kompetenz, über (System)Grenzen hinweg mit anderen Akteuren (Organisationen/Individuen) zu kooperieren .

In dieser Fähigkeit zur Kooperation über (systemische, organisationale, ideologische etc..) Grenzen hinweg liegt die Zukunft des Nonprofit-Sektors bzw. der Zivilgesellschaft. Es geht nicht darum, autopoietische Systeme zu schaffen, die sich selbst steuern – was die Denkschrift anstrebt – , sondern darum, die Systeme (Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft) zu befähigen, miteinander zu kooperieren und Kompromisse einzugehen.

Speziell die kommunale Ebene bietet sich als idealer Lernort an, weil hier Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft auf engem Raum aufeinander treffen und miteinander umgehen (müssen). Auch Social Media bzw. die neuen Möglichkeiten des Internets können genutzt werden, um über Grenzen hinweg den anderen kennen zu lernen und miteinander ins Gespräch oder in Verhandlungen zu kommen.

Eine Konzentration der Zivilgesellschaft auf sich selbst ist nicht wünschenswert. Wer weiter wachsen und sich entwickeln will muss sich dem Anderen zuwenden, – und das heißt in diesem Fall, auch dem politischen und administrativen System.

Die zukünftige Rolle von Nonprofit-Organisationen auf kommunaler Ebene

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Welche Rolle werden Nonprofits in Zukunft auf kommunaler Ebene spielen? Werden Sie angesichts der Zunahme von individuellen Fundraising- und Hilfsaktionen, von Nutzer-Kampagnen und selbstorganisierten Hilfen an Bedeutung verlieren oder warten neue Aufgaben auf gemeinnützige Organisationen?

Sicher ist, dass Nonprofits – und hier speziell die verbandliche Wohlfahrtspflege- in ihrer Rolle als soziale Dienstleister an Grenzen stoßen. Einerseits wird der der Autonomieanspruch professioneller Mitarbeiter von den Partizipationswünschen der freiwilligen Helfer und Klienten zunehmend herausgefordert. Andererseits bedrohen Bürokratisierung und Verbetriebswirtschaftlichung die Identität der sozialen Dienste. Weil sich Nonprofits auf ihre Rolle als Produzenten konzentrierten, haben sie ihre Integrationsfunktion (über das eigene Milieu hinaus) und ihre sozialanwaltschaftliche Funktion vernachlässigt. Was auf Bundes-, Landes- oder auf kommunaler Ebene an Interessenvertretung für die eigene Klientel unternommen wird, ist nicht effektiv genug und reicht nicht aus. Weil der Staat sich zunehmend aus den traditionellen Verhandlungssystemen mit der freien Wohlfahrtspflege zurückzieht, schrumpfen die Möglichkeiten für Nonprofits, Einfluß auf staatliche Institutionen zu nehmen.

Wie kann sich die freie Wohlfahrtspflege aus dieser Defensivposition befreien? Nur indem sie sich auf ihre Wurzeln besinnt, die im gesellschaftlichen Sektor liegen. Es wird also für Nonprofits darum gehen, sich auf kommunaler Ebene neu zu positionieren. Und zwar als Dienstleister mit den folgenden Aufgaben:

  • sich mit der (örtlichen) Bürgerschaft und Nonprofit-Szene zu vernetzen
  • Menschen in gemeinnützigen Einrichtungen Partizipationschancen zu bieten (Stichwort: Koproduktion )
  • sich an kommunalen Entscheidungen zu beteiligen
  • an der Umsetzung kommunaler Programme mitzuwirken
  • als enabling nonprofit Menschen bei der Wahrnehmung ihrer sozialen und politischen Bürgerrechte zu unterstützen.
  • Die Möglichkeiten des Internets bzw. von Social Media für die Vernetzungs-, Partizipations- und Integrationsaufgaben zu nutzen

Das Verhältnis zwischen gemeinnützigen Organisationen und der Kommune wird zukünftig mehrere Facetten haben. Einerseits werden Nonprofits als Dienstleister mit der Kommune kooperieren. Andererseits werden sie dort, wo ihre Interessenvertretungsfunktion tangiert ist, im Zweifel auch auf Konfrontationskurs zur örtlichen Verwaltung gehen. Es wird also von Nonprofits ein Mix aus "Insider"- Strategien (die auf Kooperation abzielen) und aus "Outsider"-Strategien (die im Widerspruch zum Kurs der Kommune liegen) praktiziert werden. Outsider-Strategien können notwendig werden, um die Funktionen und die Legitimität von Nonprofit-Organisationen langfristig zu erhalten. Es kann niemand Interesse daran haben, dass gemeinnützige Organisationen ihre intermediäre Rolle zwischen Staat und Gesellschaft verlieren, weil sie gegenüber ihren Stakeholdern an Glaubwürdigkeit einbüßen.

Die Kommunen ihrerseits sollten die Bedeutung starker Nonprofit-Organisationen für die örtliche Zivilgesellschaft anerkennen. Ihre Aufgabe wird darin bestehen, gemeinnützige Organisationen in ihrer neuen Rolle zu unterstützen und die Infrastruktur zur Verfügung zu stellen, die notwendig ist, um die Zivilgesellschaft weiterzuentwickeln. Dazu muss die Kommune Abschied nehmen vom Leitbild der autonomen Verwaltung, deren Professionalität und Expertise keine Beteiligung von außen duldet und die Zivilgesellschaft als Lückenbüßer begreift, auf den man zurückkommt, wenn es nicht anders geht.

Unabhängig von dem hier beschriebenen Zukunftsentwurf – wie sehen Kommunen und Wohlfahrtspflege selbst ihre gemeinsame Zukunft auf örtlicher Ebene und die Weiterentwicklung der Zivilgesellschaft?

Dazu liegen seit Januar die Eckpunkte des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge zum bürgerschaftlichen Engagement vor. Der Deutsche Verein ist ein Zusammenschluss der öffentlichen Träger der Sozialarbeit – insbesondere der Kommunen – mit den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege.

Das Papier des Deutschen Vereins über das soziale Engagement im Gemeinwesen konzentriert sich auf die Rolle des einzelnen Bürgers. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen stehen im Hintergrund (obwohl die Wohlfahrtsverbände an dem Papier mitwirkten…). Die sozialanwaltschaftliche Rolle der freien Wohlfahrtspflege wird an einer Stelle erwähnt, ebenso ihre Bedeutung für die Demokratie aufgrund ihrer integrativen Funktion. Aber diese beiden Punkte werden nicht mehr weiter ausgeführt.

Weil bürgerschaftlich Engagierte die Qualität sozialer Dienste erhöhen können, appelliert das Papier an die Einrichtungen und die professionellen Mitarbeiter, freiwillige Helfer stärker einzubeziehen. Gefordert wird konkret eine "hinreichende Beteiligungskultur" in den sozialen Diensten. Auch die Beteiligung der Bürger an kommunalen Entscheidungen soll gestärkt werden. Allerdings nicht zu Lasten der repräsentativen Demokratie.

Die politische Dimension des bürgerschaftlichen Engagements (auch im Sozialwesen) wird in dem Papier nicht näher beleuchtet. Gewürdigt wird die Rolle der Bürger als Koproduzenten sozialer Leistungen, aber nicht ihre Rolle als Interessenvertreter oder politische Akteure, die Strukturänderungen im Sozialsektor anstoßen könnten. Deshalb wirkt das Papier letztlich nicht ganz vollständig, weil es ausblendet, dass bürgerschaftliches Engagement nicht nur die "politische Kultur bereichert", sondern bestehende Institutionen auch vor große Herausforderungen stellen kann. Oder wie es anderswo formuliert wurde: "The diverse voice which make up a rich and vibrant society cannot be marshalled for the convenience of local or central government" (Unwin 2008 ).

Das Internet spielt in dem Papier übrigens keine Rolle, – von E-Partizipation, E-Government oder sonstigen Chancen, die Social Media für die Bürgergesellschaft bieten, ist hier nicht die Rede.

Social Media und Online-Bürgerbeteiligung – wie weit sind hier die Kommunalverwaltungen?

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Für Nonprofit-Organisationen ist die Kommunalverwaltung ein wichtiger Partner auf lokaler Ebene. Unter anderem deshalb, weil Kommunen viele Nonprofits finanziell fördern oder sogar deren Betriebs- und Investitionskosten zu erheblichen Teilen übernehmen. In vielen Politikfeldern arbeiten Nonprofits mit der Kommunalverwaltung eng zusammen, um gemeinsam ein politisches Programm umzusetzen und die vorhandenen Ressourcen zu bündeln.

Wenn eine Nonprofit-Organisation stärker Social Media einsetzen möchte, eine Öffnung nach außen anstrebt und die Vernetzung mit ihren Stakeholdern – auch der Kommunalverwaltung – sucht, wenn sie Bürger stärker mit einbeziehen will und innovative Beteiligungsprojekte plant, – kann sie dann mit der Unterstützung "ihrer" Kommune rechnen? Oder anders gefragt: wie weit sind die Gemeinden in Deutschland, wenn es um den Einsatz von Social Media geht und um eine stärkere Einbeziehung von Bürgern in kommunale Angelegenheiten?

Eine neue Aufsatzsammlung ("Web 2.0 für Kommunen und Kommunalpolitik" ) bringt Licht ins Dunkel. Das Resümee: in Deutschland existieren zwar einige Leuchtturmprojekte, wenn es um den Einsatz von Web 2.0 und E-Partizipations-Projekte geht. Aber es fehle an der Breite der Umsetzung, an der institutionellen Einbindung der Projekte in den Verwaltungsablauf, an der Transparenz und Responsivität, d.h. den Bürgern sei oftmals nicht klar, weshalb ihre Beteiligung gefragt ist und ob die Beteiligungsergebnisse auch umgesetzt werden (ebd., Albrecht/Westholm). Wie binden Kommunen Bürger über das Internet ein? Hier einige Beispiele:

  • Bürgerhaushalte: Gemeindemitglieder werden online an der Haushaltsplanung beteiligt. In 23 Städten gibt es schon Bürgerhaushalte , in vielen weiteren Städten sind Bürgerhaushalte in Planung
  • Online-Konsultationen: Bürger erhalten die Möglichkeit, über ein kommunales Projekt zu diskutieren, wie im Projekt ‘Mauerdialog’ in Berlin und sich in die Stadtplanung einzubringen.
  • In Stadtwikis können Bürger Informationen über ihre Gemeinde beisteuern. Allerdings werden die Wikis in der Regel von Bürgern aufgebaut. Immerhin gibt es auch ein Wiki, das von einer Stadt gegründet wurde, das Wiki der Stadt Schiltach .
  • In Diskussionsforen für Bürger, wie die Stadt Schleiden eines bietet.

Wie erwähnt, sind dies ‘Leuchtturmprojekte’. Von einer flächendeckenden Umsetzung der Partizipation von Bürgern über Social Media sind die Kommunen noch weit entfernt.

Angesichts der noch nicht befriedigenden Situation in Deutschland lohnt sich ein Blick nach Großbritannien , das zu den europäischen Vorreitern im Bereich E-Partizipation gilt (ebd., Albrecht/Westholm).

Ein erster Fund ist diese Karte , in der die britischen Gemeinden eingetragen sind, die Social Media-Dienste wie Twitter, Facebook, Youtube nutzen. Auf den ersten Blick sieht man an die hundert Pins. Klickt man auf eine der Ortsmarken, öffnet sich ein Fenster, das über den Social Media-Einsatz der jeweiligen Kommune informiert. Auf der linken Seite findet man weitergehende Informationen zu Listen z.B. der Gemeinden, die über einen eigenen Youtube-Channel verfügen.

Bürgerhaushalte gibt es in britischen Kommunen auch: bis 2012 soll in jeder Gemeinde das participatory budgeting eingeführt sein. Welche Pilotprojekte derzeit laufen, kann man der Seite participatorybudgeting.org.uk entnehmen.

Wie die Zukunft aussehen könnte, zeigt Bristol mit der Seite askbristol.com : hier haben die Bürger die Möglichkeit, über das Internet Petitionen an die Gemeinde zu senden, sich bei Befragungen oder Online-Konsultationen einzubringen, die Ratssitzungen auf Video zu verfolgen, ihr Wissen über ihr Quartier in Karten einzutragen und selbst Videos, Photos, Kommentare usw. hochzuladen.

Die britischen Kommunen bemühen sich um eine Verbesserung ihrer Leistungen und um Innovationen. Dies wird von mehreren Institutionen unterstützt, in denen auch das Thema Social Media eine Rolle spielt: von der Improvement and Development Agency for local goverment (IDeA ) und der Webseite Communities of practice for local government , in denen man Gruppen findet zu Themen wie ‘Social Media and Online Collaboration’.

Das Thema Social Media ist in britischen Kommunalverwaltungen also präsent, – unterstützt von einer Zentralregierung, in der Ministeriums-Webseiten unter dem Stichwort ‘Have YOUR SAY’ Foren und Blogs anbieten und Papiere im Entwurfsstadium von Nutzern kommentieren lassen. Und unter dem Titel ‘Show us a better way’ den Nutzern öffentliche Daten zur Verfügung stellen, um damit neue Kartenangebote zu generieren. Dazu passt, dass es auch Barcamps für den öffentlichen Sektor gibt, die den Einsatz von Social Media für die Verwaltung und die Bürgerbeteiligung ausloten. Für Juni 2009 ist zudem ein erstes LovalGovCamp geplant.

Um auf die Anfangsfrage zurückzukommen: in Großbritannien stoßen Social Media-affine Nonprofit-Organisationen auf Kommunalverwaltungen, die das Thema kennen oder schon mit Social Media arbeiten. In Deutschland ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass eine Nonprofit-Organisation auf kommunale Partner trifft, die mit den neuen Internet-Technologien noch nicht vertraut sind. Aber da auch der deutsche Nonprofit-Sektor im Sozialbereich noch – relativ – weit von Social Media und der Online-Partizipation von Stakeholdern entfernt ist, treffen sich hier Partner, die beide noch die Potentiale von Social Media entdecken müssen.

Für Kommunalverwaltungen sollte es darum gehen, nicht lediglich bestehende Verfahren, den tradierten Kommunikationsstil und die etablierte Verhaltenskultur in den Online-Bereich zu übertragen. Die Einführung von Social Media sollte zum Anlass genommen werden, in der Kommunalverwaltung einen Organisationswandel anzustreben, der auf kooperatives und vernetztes Handeln zielt.
Social Media sind kein technologisches Programm, sondern Instrumente, die die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft neu ordnen werden.