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Partizipation von Bürgern fördern – aber wie?

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Die “Nationale Engagementstrategie” der Bundesregierung, die Anfang Oktober verabschiedet wurde, will das Bürgerengagement stärken. Die Engagementstrategie bildet die Grundlage “für eine gemeinsame und aufeinander abgestimmte Engagementförderung aller Ressorts. Ziel ist es, durch geeignete Rahmenbedingungen einen Nährboden zu schaffen, auf dem bürgerschaftliches Engagement in seiner ganzen Vielfalt an Motiven und Ausgestaltungsmöglichkeiten gedeihen kann” (S. 6).

Eine wirklich ausgearbeitete Strategie findet man in dem Beschluß allerdings nicht, was erhebliche Kritik hervorgerufen hat. Vielmehr enthält das Regierungspapier eine Ansammlung von Einzelzielen bezogen auf bestimmte Politikbereiche (Integration/Bildung/Umwelt/Demographischer Wandel/Internationale Zusammenarbeit) und eine Auflistung von unzähligen Modellprojekten zum Thema Bürgerengagement, die die Ressorts jetzt schon fördern. Auf Seite 7 wird jedoch klargestellt, dass die veröffentlichte “Engagementstrategie” nicht als abgeschlossen zu betrachten ist, sondern unter Beteiligung von Bürgern weiterentwickelt werden soll.

Dazu wurde u.a. die Plattform ENGAGEMENTzweinull eingerichtet, auf der Bürger ihre Anmerkungen zum Kabinettsbeschluss und ihre Vorschläge für die Förderung des Bürgerengagements einbringen können. Die öffentliche Online-Konsultation startet am 22. November. Die Ergebnisse der Konsultation werden der Bundesregierung vorgelegt und im Netz veröffentlicht. Ohnehin sind schon die Beratungsergebnisse des Nationalen Forums für Engagement und Partizipation, in dem Experten aus Staat, Wirtschaft und Bürgergesellschaft vertreten sind, in die Engagementstrategie der Bundesregierung eingeflossen.

Soviel Bürgerbeteiligung ist löblich, ändert aber nichts an der Tatsache, dass das Thema ‘Förderung des Bürgerengagements’ mit der Engagementstrategie des Bundes zu einem “zentralstaatlich gesteuerten Anliegen” geworden ist (Dahme/Wohlfahrt 2010, 146). Der wichtigste Satz im Kabinettsbeschluss lautet: “Bund, Länder und Kommunen sind zentrale Akteure in der
Engagementförderung” (S. 5).

Ich für meinen Teil halte nicht den Staat, sondern den Dritten Sektor für den zentralen Akteur, wenn es darum geht, das Engagement von Bürgern auszuweiten. Es sind die gemeinnützigen Organisationen, in denen – zumeist auf lokaler Ebene – Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung stattfinden. Also ist auch der Dritte Sektor der Dreh-und Angelpunkt für den weiteren Ausbau von Partizipationsmöglichkeiten.

Der Staat kann hier durchaus fördernd wirken – mit finanziellen Mitteln, Gesetzen und Leistungsvereinbarungen, die auf mehr Mitbestimmung von Bürgern drängen. Aber er kann gemeinnützigen Organisationen – und hier speziell der verbandlichen Wohlfahrtspflege – nicht die Aufgabe abnehmen, ihr Verhältnis zur Zivilgesellschaft neu zu bestimmen und ihre Bereitschaft, Bürger als Mitgestalter (und nicht nur als Helfer) einzubeziehen, weiterzuentwickeln.

Was mir auffällt, ist folgendes: sowohl die nationale Engagementstrategie als auch die Beratungsergebnisse des Nationalen Forums für Engagement und Partizipation blenden die Verantwortung des Dritten Sektors als institutionellem Ort des Bürgerengagements weitgehend aus. Man liest ununterbrochen, wie wichtig das Bürgerengagement ist und dass Bürger sich unbedingt ins Gemeinwesen einbringen sollten. Aber es wird nicht thematisiert, welche Verantwortung dem Dritten Sektor dafür zukommt, dass Bürger sich nicht engagieren oder ihren Einsatz aufgeben, weil sie mit den starren Strukturen in verbandlichen Einrichtungen nicht zurecht kommen oder weil sie nach und nach merken, dass an ihren inhaltlichen Anregungen in dem professionellen Umfeld niemand interessiert ist und sie nur als Helfer gebraucht werden, aber nicht als Mitbestimmer und -entscheider.

Die Responsivität des Dritten Sektors, seine Öffnung nach außen hin, seine stärkere Vernetzung mit der Zivilgesellschaft und seine Bereitschaft zur Ausweitung von Mitbestimmungsmöglichkeiten – das sind die zentralen Anknüpfungspunkte, wenn man das Bürgerengagement fördern will.

In einem Beitrag für die Stiftung Mitarbeit habe ich auf die Bedeutung der institutionellen Strukturen für das Bürgerengagement hingewiesen:

“Wenn es um die Partizipation in gesellschaftlichen Organisationen geht, kann man die bürgerschaftliche Seite nicht ohne die institutionelle betrachten. Beide Seiten gehören zwingend zueinander und befinden sich in einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis. Die Beteiligung von Bürgern am Organisationshandeln setzt voraus, dass Institutionen Partizipationsräume schaffen und sich gegenüber Bürgervorschlägen responsiv verhalten (…) Umgekehrt benötigt eine Organisation, die sich stärker zur Zivilgesellschaft hin öffnet, Bürger, die ihre Kompetenzen und ihr Wissen einbringen können und wollen. Erfolgreiche Bürgerbeteiligung in Organisationen hängt demnach auch von den Partizipationsressourcen der Bürgerschaft und nicht nur von den institutionellen Beteiligungsangeboten ab.

Wir haben es also mit der Gleichung „Bürgerbeteiligung = Responsivität von Organisationen“ zu tun und es geht darum, auf beiden Seiten dieser Gleichung zu arbeiten, wenn das Bürgerengagement und damit die Demokratisierung unserer Gesellschaft weiter vorangetrieben werden soll (..)” (Reiser 2010, 1).

Man kann das Bürgerengagement nicht zentralstaatlich verordnen und erfolgreich fördern, man kann nur Strukturen schaffen – vor allen Dingen lokal – die Bürger als Mitgestalter und Partner ernst nehmen. Und hier müssen gemeinnützige Organisationen die Hauptverantwortung übernehmen. Es macht keinen Sinn, die Verantwortung von sich weg und dem Staat zu zu schieben, weil eine wirkliche Öffnung für bürgerschaftliche Mitarbeit zu schmerzhaften Veränderungen speziell im verbandlichen Nonprofit-Bereich führen würde. Bürgerbeteiligung kostet ihren Preis, – man erhält sie nicht ohne eine Demokratisierung verbandlicher und professioneller Entscheidungsstrukturen.

Meines Erachtens müssen vier Aufgabenfelder im Mittelpunkt stehen, wenn die Mitarbeit und die Partizipation von Bürgern gefördert werden soll:

  • die Schaffung von mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten im Dritten Sektor. Dies bedeutet, dass sich die gemeinnützigen Dienstleister von ihrer professionellen Dominanz verabschieden müssen. Die Zukunft gehört Koproduktionsmodellen, bei denen Bürger und Sozialeinrichtungen gleichberechtigt miteinander soziale Dienstleistungen konzipieren und erbringen.
  • die Förderung der Beteiligungskompetenzen von Bürgern und Communities. Es reicht nicht aus, im Dritten Sektor jeweils organisationsintern das freiwillige Engagement zu fördern. Notwendig ist der Blick auf das Gemeinwesen bzw. auf die unterschiedlichen Communities in den Gemeinden, die gestärkt werden müssen. Der einzelne Bürger wird durch eine vielfältige und handlungsstarke Zivilgesellschaft in seinen individuellen Partizipationsbemühungen unterstützt.
  • der Aufbau von Netzwerken auf kommunaler Ebene, die Bürger, Dritt-Sektor-Organisationen, staatliche und wirtschaftliche Akteure umfassen. Wo viele Communities untereinander gut vernetzt sind, existiert mehr Bürgerbeteiligung als in Gemeinden ohne entsprechende Netzwerkstrukturen. Wichtig ist nicht nur die Vernetzung an sich, sondern insbesondere der Ressourcenaustausch der Akteure untereinander und das Handeln der Beteiligten.
  • die Einbeziehung des Internets in die alltägliche Arbeit von gemeinnützigen Organisationen. Es bietet die Infrastruktur für Vernetzung, Kooperation und kollektive Aktionen. Um niemanden auszuschließen sollte die digitale Inklusion ein wichtiges Arbeitsfeld für alle sein, die Leistungen mit Bürgern und für Bürger erbringen.

Wer an diesen vier Ideen im Detail interessiert ist, kann hier meinen gesamten Aufsatz lesen, der im Wegweiser Bürgergesellschaft 19/2010 erschien. Der Beitrag wird in einem Band der Stiftung Mitarbeit über die Zukunft der Bürgerbeteiligung erscheinen, der die Vorträge der gleichnamigen Tagung, die im September stattfand, enthält.

Koproduktion und der Paradigmenwechsel im Sozialsektor

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Das Konzept der “Koproduktion” im Dritten Sektor bedeutet: Dienstleistungen werden durch Netzwerke aus professionellen Anbietern und bürgerschaftlichen Akteuren (Klienten, Angehörigen, freiwilligen Helfern, Nachbarn, örtlichen Gemeinschaften usw.) erbracht. Alle am Netzwerk Beteiligten steuern Ressourcen bei. Jedem Beteiligten wird zugetraut, dass er etwas einbringen kann. Das Verhältnis zwischen professionellen Mitarbeitern und Bürgern ist auf Augenhöhe, beide Seiten sind gleich in ihrer Wertigkeit.

Es geht bei der Koproduktion nicht darum, professionelles Wissen zu ersetzen, sondern das Wissen und die Kompetenzen von Bürgern und Sozialeinrichtungen zu poolen, um die bestmöglichsten Ergebnisse für die Gesellschaft zu erzielen (Boyle/Harris 2009).

Dies bedeutet aber, dass Sozialeinrichtungen im Rahmen der Koproduktion nicht von vornherein auf die Überlegenheit ihrer – professionell legitimierten – Vorschläge pochen können. Sondern dass sich Lösungen durch einen Austausch zwischen bürgerschaftlichen Akteuren und Sozialeinrichtungen herauskristallisieren. Man kann also bürgerschaftliches Engagement und bürgerschaftliche Beteiligung nicht per se als “Ergänzung” zur Tätigkeit der professionellen Mitarbeiter betrachten – wie die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege dies tut (via BBE ) – und diesen “ergänzenden” Status festschreiben. Denn wenn Bürger und Sozialeinrichtungen ihre Kompetenzen und ihr Wissen poolen, dann entstehen ganz neue Lösungen, die die Erfahrungen von beiden Seiten – der professionellen und der bürgerschaftlichen – gleichberechtigt in sich bündeln.

Auch wenn gemeinnützige Träger im Sozialsektor derzeit noch in ihrem organisations- und outputorientierten Paradigma gefangen sind: die Zukunft gehört den Beziehungen, den Netzwerken und Verbindungen in die Zivilgesellschaft hinein.

Koproduktion bricht mit der binnenorientierten Tradition von gemeinnützigen Organisationen, die um sich selbst und ihr Fachgebiet und um ihre eigene Community kreisen. Koproduktion lenkt den Blick nach außen, hin zu den Stakeholdern einer Organisation und deren vielfältige Ressourcen, ohne die eine Einrichtung die Ziele, derentwillen sie angetreten ist – nämlich gesellschaftliche Problemlagen zu beiseitigen – nicht wird erreichen können.

Für einen Aufsatz für die Zeitschrift SOZIALwirtschaft, der im November erscheinen wird, habe ich beschrieben, wie der Paradigmenwechsel verfasst ist, vor dem die professionellen Dienstleister im Sozialsektor stehen. Es geht um einen Perspektivenwechsel in gemeinnützigen Organisationen:

  • von der dominierenden Binnensicht zu den Stakeholder-Netzwerken
  • von der Organisation hin zu Beziehungen
  • von der hierarchischen Steuerung zur Partizipation
  • von der Professionalisierung zum Wissen der Bürger
  • vom anbieterzentrierten Servicemodell zu den Bedürfnissen der Nutzer
  • vom Output zum Outcome
  • vom Paternalismus zum Empowerment von Bürger-Nutzern
  • von ungleichen Machtverhältnissen zwischen der Einrichtung und Bürgern zu einem Verhältnis auf Augenhöhe.

Die Koproduktion sozialer Dienstleistungen – also deren Planung, Ausgestaltung, Umsetzung und Evaluation – kann auch über das Internet erfolgen. Speziell das Bürgerwissens kann sehr einfach über das Internet abgerufen werden, ebenso deren Beteiligung, wenn es darum geht, Problemlagen empirisch zu erfassen.

Web-Mapping Projekte wie GENEVE accessible, wo Rollstuhlfahrer Barrieren in Genf fotografieren und in eine Online-Karte eintragen, oder wie die – hier schon oft zitierte – Ushahidi – Webseite bzw. Software, die die Hilfsanfragen von Menschen, die von Katastrophen betroffen sind, kartiert (Bsp.: Chile-Erdbeben), zeigen das Potential des “crowdsourcing” für gemeinnützige Organisationen. Das Feedback der Bürger über die Qualität der erhaltenen Dienstleistungen kann ebenfalls abgefragt und in die Konzeption und Veränderung sozialer Dienste eingebracht werden. Siehe als Beispiele aus dem Gesundheitsbereich die Plattformen Patient Opinion und iWantGreatCare oder den geplanten Gesundheitsnavigator.

Der Staat kann eine konstruktive Rolle spielen, wenn es darum geht, die Partizipation in Nonprofits zu fördern, – dies zeigt die empirische Studie von Kelly LeRoux aus dem Jahr 2009. Über Förderrichtlinien kann er die Beteiligung von Klienten und anderen an der Entscheidungsfindung von Nonprofits festschreiben.

Die Kritik (s. S. 3) der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege an der Aufnahme des freiwilligen sozialen
Engagements in die staatlichen Förderrichtlinien für den Nonprofit-Sektor ist deshalb differenziert zu betrachten. Wenn es dem Staat lediglich darum geht, aus Spargründen die “Bürgerarbeit” in gemeinnützigen Organisationen über Förderrichtlinien zwangsweise festzuschreiben, so ist dies abzulehnen. Falls staatliche Institutionen aber versuchen sollten, die Finanzierung sozialer Dienste mit Anforderungen an die partizipative Praxis in Nonprofits zu verbinden (und dies auch zu finanzieren…), so wäre dies zu begrüßen. Denn ohne Druck von staatlicher und – vor allem – von zivilgesellschaftlicher Seite werden sich gemeinnützige Organisationen einer weitergehenden Bürgerbeteiligung in ihren Einrichtungen nicht öffnen. Zu sehr verankert ist die Dominanz der Profession und das Ungleichgewicht zwischen der Einrichtung und ihren Nutzern.

Das Konzept der “Koproduktion” könnte eine Möglichkeit sein, bestehende Strukturen im Dritten Sektor aufzubrechen. In Großbritannien diskutiert eine eigens eingerichtete Community aus Praktikern und Experten über das Thema Koproduktion, das co-production practitioners’ network. Es würde sich lohnen, auch bei uns einen entsprechenden Gedankenaustausch zu starten. Wer am Thema interessiert ist und Ideen einbringen kann, ist eingeladen, sich am Forum “Koproduktion” zu beteiligen, das ich im Rahmen der Xing-Gruppe “Zivilgesellschaft und Internet” eröffnet habe.

Koproduktion als Chance für gemeinnützige Organisationen

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Vielen gemeinnützigen Organisationen in den sozialen Diensten fehlt ein Leitbild, – eine klare Vorstellung davon, in welche Richtung ihr Weg in den nächsten Jahren führen soll.

Aber ebenso wenig wird öffentlich diskutiert, welche Wege sich die Zivilgesellschaft für den Dritten Sektor wünscht. Es herrscht eine große Leere wenn es um Zukunftsentwürfe für den organisierten Teil der Zivilgesellschaft in unserem Land geht. Es wird allenfalls noch die Frage gestellt: “in was für einer Gesellschaft wollen wir leben?”, aber niemals “wie wünschen wir uns als Bürger/innen den Dritten Sektor?”.

Gemeinnützige Organisationen haben sich das New Public Management der öffentlichen Verwaltung überstülpen lassen. Nonprofits im Sozialbereich konzentrieren sich heute auf eng definierte Leistungsziele. Dadurch treten gemeinwesenbezogene Konzepte in den Hintergrund. Nonprofits müssen sich durch messbaren output gegenüber der öffentlichen Hand legitimieren. Dadurch geht der Blick auf nicht-quantifizierbare Ressourcen und Ergebnisse verloren. Nonprofits implementieren Standards und vernachlässigen darüber innovatives Handeln.

Welche Gestaltungsmacht besitzt ein so instrumentalisierter Dritter Sektor in unserer Gesellschaft? Welche Handlungschancen eröffnet er Bürgern, welche Wirkung kann er auf kommunaler Ebene entfalten?

Nonprofits sind als demokratiepolitische Akteure und als Enabler von bürgerschaftlicher Partizipation zu wenig präsent. Es fehlt ein Leitbild, das Bürgern, Klienten und den Organisationen selbst mehr Handlungschancen ermöglicht. Nonprofits sind nicht nur Dienstleister, sondern auch wichtige Akteure unseres Gemeinwesens. Und Klienten und engagierte Bürger wollen sich nicht mehr länger nur dem Primat der Einrichtung unterordnen, sondern stärker mitgestalten und ihre Ideen einbringen.

Ein Konzept, das zu einem Empowerment von gemeinnützigen Organisationen und Bürgern führen kann, ist das der ‘Koproduktion‘. “Full co-production” (Tony Bovaird) bedeutet, dass Nutzer von Sozialeinrichtungen und Bürger gemeinsam mit der NPO an der Planung und Produktion sozialer Dienstleistungen beteiligt sind. An der Produktion sozialer Dienste partizipieren die Bürger in Deutschland schon heute, – an der Planung und Gestaltung sozialer Dienstleistungen aber seltener.

Der Vorteil des Koproduktions-Modells für den Dritten Sektor und die Zivilgesellschaft: die Ressourcen (monetärer/nicht-monetärer Art) von Bürgern können so von der Einrichtung viel stärker genutzt werden und Innovation ist durch das Zusammentreffen von unterschiedlichen Wissensbeständen – seitens der Nutzer, der Bürgerschaft, der professionellen Mitarbeiter – leichter möglich. Die Bürger ihrerseits erfahren einen Empowerment-Prozess, weil sie nicht als (defizitäre) Klienten oder (unwissende) Laien wahrgenommen werden, sondern ihre Erfahrungen, ihr Wissen, ihre Kompetenzen, ihre Kontakte stärker einbringen können.

Koproduktion ist Boyle und Harris (2009, 17f) zufolge

  • transformativ: sie verändert die bisherigen Rollen von Klienten/Pofis/Freiwilligen und von NPO-Strukturen. Sie verändert bestehende Machtungleichgewichte in NPOs zugunsten von Nutzern und Bürgern. Sie verschafft aber auch professionellen Mitarbeitern die Möglichkeit, ein neues Profil zu gewinnen und Handlungschancen zu entwickeln. Zum Beispiel, indem sie die bestehende Arbeitsteilung korrigiert, die den Freiwilligen jene betreuenden und kommunikativen Aufgaben überlässt, welche man aus der Tätigkeit der Profis “herausrationalisierte” (Evers 2010, S. 4).
  • egalitär ausgerichtet: das heißt, sie anerkennt das Koproduktionspotential aller und wertschätzt das unterschiedliche Wissen, das Klienten und bürgerschaftlich Engagierte einbringen können. Profis und Laien begegnen sich auf Augenhöhe
  • nachhaltig: weil Koproduktion die Ressourcen, die sich aus sozialem Kapital ergeben, ausschöpft und nicht – wie in der gegenwärtig nur auf Effizienz (und nicht auf Beziehungen) fixierten Praxis – vernachlässigt.

Die Koproduktion verschafft gemeinnützigen Organisation mehr Handlungsspielräume. Sie kann durch einen partnerschaftlichen Umgang mit Bürger-Nutzern von deren Ressourcen profitieren und und sich durch diese Ausdehnung ihrer Handlungsoptionen auch auf lokaler Ebene ganz anders als Gestalterin der örtlichen Lebenswelt und des Gemeinwesens einbringen.

Social Media können die Koproduktion sozialer Dienstleistungen online unterstützen. Sie ermöglichen die Vernetzung, den Dialog und die Mitwirkung von Bürger-Nutzern an der Gestaltung und Produktion sozialer Dienste. Zu diesem Zweck muss das Internet aber strategisch genutzt werden. Das heißt, es muss seitens der NPO über quantitative und reine Selbstvermarktungsziele hinaus gedacht werden. Statt den Status quo zu verstärken, sollten Social Media zur Strukturveränderung genutzt werden. Aber dafür braucht man Leitbilder und Visionen. Wo sind die des Dritten Sektors?