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“Big Society” – neue Pläne für die britische Zivilgesellschaft

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Die britische Koalitionsregierung aus Konservativen und Liberaldemokraten, seit Mai 2010 im Amt, hat angesichts des enormen staatlichen Haushaltsdefizits von 12% beschlossen, öffentliche Leistungsangebote zu reduzieren und mehr Macht und Handlungsmöglichkeiten in die Hände der Bürger zu legen. Anstatt ‘Big Government’ und ‘Big Bureaucracy’ wird nun auf eine starke Zivilgesellschaft gesetzt, die nicht nur zu Einsparungen verhelfen soll, sondern auch zu qualitativ besseren Diensten auf kommunaler Ebene. Dazu bekommen die Bürger neue Instrumente an die Hand, die Kompetenzen von staatlichen Institutionen zu Bürgern umverteilen. Das Big Society Programm umfasst offiziell die folgenden Ziele (siehe pdf):

  • Zivilgesellschaftliche Gruppen und Gemeinschaften sollen mehr Macht erhalten
  • Bürger werden ermuntert, eine aktive Rolle in ihrem Gemeinwesen zu übernehmen
  • Kompetenzen werden dezentralisiert bzw. von der nationalen auf die lokale Verwaltung übertragen
  • Genossenschaften, gemeinnützige Wohlfahrtsorganisationen, Sozialunternehmen, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit sollen unterstützt werden
  • Die Regierung verspricht, dass Bürger ein Recht auf Daten erhalten und damit Zugriff auf staatliche Datensätze.

Diese Grobkonzeption der Big Society vom Mai 2010 wurde zwischenzeitlich in vielen Regierungsreden, – papieren und -interviews näher ausgeführt, ohne dass das Konzept ganz konsistent vorliegen würde. Es befindet sich sozusagen noch im Entwicklungsstadium, so dass ich froh bin, auf ein gutes und aktuelles Papier gestoßen zu sein, das die zivilgesellschaftlichen Implikationen des Politikprogramms systematisch bespricht.

Das Papier ist von Melanie Bowles von der Community Development Foundation. Es listet die Instrumente auf, mit denen die Regierung die Big Society bauen will (S. 3ff):

Unter dem Stichwort ‘Community Empowerment’ wird angestrebt, dass jeder Bürger Mitglied einer Nachbarschaftsgruppe wird und sich bürgerschaftliches Engagement als Norm etabliert. Bürger, Gruppen, Nonprofits und Sozialunternehmen sollen die Möglichkeit erhalten, öffentliche Dienste oder öffentliche Infrastrukturangebote (Post) neu anzubieten oder von der staatlichen Hand zu übernehmen. Sie müssen sich hierfür einem öffentlichen Angebotsverfahren unterwerfen. Auch Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung erhalten das Recht, öffentliche Dienste gemeinsam mit anderen Kollegen in Genossenschaftsform zu übernehmen. Gemeinnützige soziale Dienstleister bekommen längerfristige Verträge mit der öffentlichen Hand, die auf den Outcome – und nicht mehr auf den Output – abzielen, mit allen wirtschaftlichen Unwägbarkeiten für die Anbieter, die damit verbunden sind.

Ein Big Society Day, der die Selbsthilfe und das Bürgerengagement zelebriert, und ein National Citizen Service, der 16- Jährige für acht Wochen in gemeinwesenorientierte Aufgaben bringt, sollen bei den Jugendlichen das Bewusstsein für “What can we do for others? What can we do for ourselves?” (S. 2) stärken.

Um die Bildung von Gruppen, Gemeinschaften, Genossenschaften etc. auf kommunaler Ebene zu fördern, will die Regierung 5000 Community Organiser neu ausbilden, die allerdings keinen Job in der öffentlichen Verwaltung bekommen, sondern sich auf eigene Faust eine Finanzierung suchen müssen – wenn sie ihre Dienste als Freiwillige nicht umsonst anbieten wollen.

Auch lokale Aktivisten können als Community Organiser verpflichtet werden, was freiwillig Engagierte gegenüber den Professionellen aufwertet. Andererseits ist eine Installation von Community Organisern auf lokaler Ebene ohne eine entsprechende öffentliche Förderung ihrer Tätigkeit höchst fragwürdig. Die Regierung sieht diese Nicht-Finanzierung positiv, weil dadurch die lokalen Gruppen und Gemeinwesenarbeiter von ihrer Abhängigkeit von staatlichen Mitteln und staatlicher Kontrolle befreit wären. Dazu kritisch Bowles (2010): “Any new found ‘freedom’ to respond to community needs may not deliver much social change without resourcing and support for grassroots community activity” (S. 5). Die Regierung wird lediglich das Geld für 100 Projekte bereithalten, um den Community-Aufbau in den benachteiligsten Gebieten des Landes finanziell zu unterstützen.

Im Verhältnis Staat- Bürger sollen sich durch das Big Society-Konzept ebenfalls einige Dinge verändern:

Bürger erhalten das Recht, zu jeder lokalen Angelegenheit ein Referendum zu initiieren, ohne dass ein Quorum notwendig wäre. Bürger erhalten mehr Mitsprache bei kommunalen Planungen, wohingegen zentrale/regionale Planungskompetenzen beschnitten werden (S. 7). Verwaltungsleistungen sollen den Bürger zum Mittelpunkt haben und nicht die Rationalität der einzelnen Ämter und Fachbereiche (S. 8).

Nat Wei, einer der Big Society-Vordenker und Regierungsberater, zieht eine Analogie zwischen der angestrebten Gesellschaftsform und dem Internet: bei beiden gehe es um eine Machtverschiebung hin zum einzelnen Bürger und zu Lasten traditionell mächtiger Institutionen.

Diese Aussage bietet einen guten Punkt, um mit ein paar kritischen Fragen zum Big Society-Konzept anzudocken:

1. Gerade das Internet, auf das Nat Wei Bezug nimmt, verschafft hauptsächlich aktiven und weniger aktiven Bürgern Partizipationsgewinne. Die passiven Bürger bleiben auch im Internet weitgehend stumm (vgl. Kavanaugh et. al. 2008). Die Big Society zielt auf den aktiven Bürger ab. Es stellt sich die Frage, in wieweit die Menschen am Rand hier mitgenommen werden. Ohne spezielle Förderung besteht die Gefahr, dass durch das Konzept nur bestimmte Schichten ermächtigt werden, – jene, die in der Lage sind, ihre Interessen wahrzunehmen und sich aktiv auf kommunaler Ebene einzubringen.

2. Das Community-Organising, das einen zentralen Stellenwert auf kommunaler Ebene erhält, muss weitgehend ohne Mittel auskommen, was die Möglichkeit einschränkt, die Beteiligungskompetenzen von benachteiligten Gruppen flächendeckend zu stärken.

3. Traditionell konzentriert sich das Community- Organising darauf, die Bedürfnisse der einzelnen Gemeinschaften mit den Betroffenen auszuarbeiten und, wo es notwendig ist, Interessenkonflikte auf lokaler Ebene auch offensiv zu thematisieren und anzugehen. Die Gemeinwesenarbeit, wie sie die konservativ-liberaldemokratische Regierung entwirft, dient hingegen der Umsetzung des Big Society- Konzepts, – Alternativen stehen nicht zur Diskussion.

4. Die Big Society will in erster Linie eine aktive Bürger- und Helfergesellschaft sein. Bürger als politische Subjekte, Interessensunterschiede zwischen Gruppen und Konflikte spielen in dem Konzept keine Rolle. Es geht von einem Konsens aus, der doch in einer pluralistischen Gesellschaft so nicht vorausgesetzt werden kann.

5. Bürger können und sollen im Rahmen der Big Society öffentliche Dienste selbst übernehmen. Ungeklärt ist, wie sich diese Privatisierung auf die Professionalität der Dienste, auf ihre Preise und ihre Reichweite auswirkt.

6. Die Community Organiser sollen als Intermediäre zwischen Bürgern und lokalen Gemeinschaften fungieren sowie als Vermittlungsinstanz zwischen Bürgern und der Lokalverwaltung. Andere Intermediäre sind im Big Society-Konzept nicht erkennbar. Die Labour-Partei hat die wichtige Rolle der Organiser schon erkannt und selbst rasch 1000 Kandidaten für diese Funktion auf lokaler Ebene rekrutiert (RSA, via David Wilcox), was die politische Dimension dieses Jobs deutlich macht.

Insbesondere Dritte-Sektor-Organisationen werden als mögliche Vermittlungsinstanzen im Big Society-Konzept nicht erwähnt. Das ist schade. Und ein defizitärer Punkt. Denn Dritte Sektor- Institutionen können Bürger jene Kompetenzen vermitteln und Instrumente an die Hand geben, die notwendig sind, um Interessen effektiv zu vertreten. Wie es in einem Times-Artikel zutreffend heißt: “Without the institutions and the modes of associative power institutions enable, the individual is left utterly naked before the power of the market and the state” (Bretherton 2010).

Unabhängig von den hier kritisierten Punkten ist es spannend zu sehen, welche Diskussionen und Entwicklungen derzeit in einem europäischen Nachbarland stattfinden. Wer die Diskussion in der britischen Blogosphäre zum Thema ‘Big Society’ verfolgen will, findet hier einen guten Ausgangspunkt.

Interessant ist ebenfalls , wie weit die Forschung über Communities und Netzwerke und ihre Bedeutung für die Zivilgesellschaft in Großbritannien schon gediehen ist. Während man bei uns noch sehr stark auf den einzelnen Bürger fokussiert und weniger auf die Strukturen in den Gemeinden und Organisationen (exemplarisch hierfür: die nationale Engagementstrategie der Bundesregierung), ist die Gemeinwesenarbeit und die Bedeutung von Netzwerken in Großbritannien schon ein großes Thema. Dazu aber mehr in einem weiteren Blogbeitrag.

Partizipation fördern und organisieren – welche Bedingungen müssen erfüllt sein?

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Wie kann man Partizipationsprozesse – gleichgültig ob online oder offline – so organisieren, dass sich möglichst viele Bürger einbringen?

Bürgerbeteiligung über das Internet oder in den Einrichtungen auf lokaler Ebene krankt häufig daran, dass nur wenig Bürger erreicht werden und zumeist auch nur bestimmte Bildungsschichten und soziale Milieus. Erst jüngst hat das WZB dargelegt, wie eng der Zusammenhang zwischen Einkommen und gesellschaftlichem Engagement ist und welche bedeutende Rolle das Bildungsniveau spielt, das Persönlichkeitsmerkmale fördert, die auf Beteiligung abzielen (wie Kreativität, Veränderungswille etc.)(Böhnke/Dathe 2010).

Wie kann man diese faktische Verengung der Bürgerbeteiligung aufbrechen? Wie können Partizipationsmöglichkeiten so ausgestaltet und unterstützt werden, dass sie über das “Empowering the Empowered” hinausgehen und möglichst viele Bevölkerungsgruppen ansprechen?

Es reicht offensichtlich nicht aus, online einen Aufruf mit der Bitte um Feedback, Teilnahme etc. zu starten oder auf lokaler Ebene Online-Konsultationen und ähnliches zu beginnen verbunden mit der Einladung an die Bevölkerung, sich einzubringen.

Der Rat von professioneller Seite, Partizipationsprojekte – in diesem Fall die E-Partizipationsmöglichkeiten auf lokaler Ebene – noch stärker zu bewerben, wird für den Erfolg von Beteiligungsprozessen nicht genügen. Wer nicht von klein auf gelernt hat, sich einzubringen, hat auch als Erwachsener keine guten Voraussetzungen, wenn es um die Wahrnahme von Partizipationsmöglichkeiten geht.

Ein sehr praktisches Tool, um den Wirkungsgrad von Partizipationsprojekten zu vergrößern, ist das CLEAR-Modell von Pratchett/Durose/Lowndes u.a. (2009). Wer an dem Aufbau von Partizipationsprozessen interessiert ist, die breite Bevölkerungsschichten erreichen, der kann mit Hilfe des CLEAR-Modells effektive Beteiligungsprojekte entwerfen oder bestehende Beteiligungsangebote auf ihre Stärken und Schwächen hin untersuchen.

Das CLEAR-Modell umfasst fünf Kriterien. Sie berücksichtigen die Seite der Bürger und die der Institutionen, weil beide Seiten in wechselseitiger Abhängigkeit voneinander stehen. Anders ausgedrückt: ohne responsive Organisationen läuft das Bürgerengagement ins Leere und ohne engagierte Bürger bleiben Partizipationsangebote von Institutionen ohne Feedback.

Die fünf Kriterien des CLEAR-Modells für effektive Partizipationsprozesse (s.S. 9ff):

1. Bürgern müssen die Kompetenzen vermittelt werden, die notwendig sind, um am Gemeinwesen partizipieren zu können (“Can do”). Dazu gehört auch, vor Ort für eine Infrastruktur zu sorgen, die Partizipation ermöglicht (Internetzugang, Bildungsangebote, Räumlichkeiten für Treffen usw.).

2. Bürger müssen darin befähigt und unterstützt werden, sich untereinander und mit Organisationen zu vernetzen. Ohne soziale Einbindung fehlt vielen das Motiv, sich an öffentlichen Angelegenheiten stärker zu beteiligen(“Like to”).

Hier muss noch ergänzt werden, dass die Netzwerke, über die der einzelne verfügt, ihm auch Kompetenzen und Unterstützung vermitteln können, die Beteiligung fördern.

Dieser netzwerkorientierte Aspekt des CLEAR-Modells ist sehr wichtig, weil er die dominierende bilaterale Sichtweise verlässt, die sich auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürgern oder zwischen Bürgern und NPOs konzentriert. Der Vernetzungsgrad von Bürgern bzw. die kollektive Dimension hat großen Einfluss darauf, ob Bürger sich beteiligen oder nicht.

3. Organisationen müssen Bürgern Partizipationsmöglichkeiten bieten (“Enabled to”). Wo zivilgesellschaftliche Einrichtungen und Beteiligungsmöglichkeiten fehlen, sinkt die Partizipationsbereitschaft der Bürger.

4. Organisationen müssen Bürger aktiv um ihre Beteiligung bitten. Die Mobilisierung von Bürgern durch ganz unterschiedliche Angebote ist wichtig, weil Bürger verstärkt partizipieren, wenn sie sich angesprochen fühlen (“Asked to”).

5. Organisationen müssen sich Bürgern gegenüber responsiv verhalten, d.h. sie müssen bereit sein zum Zuhören und Antworten (“Responded to”). Wo diese Bereitschaft fehlt, weil Entscheidungsprozesse hierarchisch gefällt werden oder anderen Stakeholdern mehr Gewicht beigemessen wird, erlahmt auch die Beteiligungsbereitschaft der Bürger.

Mit Hilfe des CLEAR-Modells können auch Defizite in der Social Media-Anwendung aufgezeigt werden. Der Schwerpunkt von Organisationen – auch den gemeinnützigen – liegt hier sehr häufig auf der versuchten Mobilisierung von Bürgern unter Vernachlässigung der ersten beiden Punkte, den Kompetenzen und der Vernetzung von zivilgesellschaftlichen Akteuren.

Wenn Social Media zur Interaktion und zum Dialog mit Bürgern führen soll, dann müssen die Beteiligungskompetenzen von Bürgern gefördert und muss ihre Vernetzung untereinander gestärkt werden. Social Media-Strategien, die diese beiden Aspekte berücksichtigen, werden auf Dauer erfolgreicher sein als jene, die auf solch unterstützende Maßnahmen verzichten.
Die digitale Inklusion und die politische Erwachsenenbildung müssen also durchaus ein Thema sein für alle, die sich von der Bürgerschaft mehr Partizipation erhoffen, ob online oder offline.

Koproduktion und der Paradigmenwechsel im Sozialsektor

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Das Konzept der “Koproduktion” im Dritten Sektor bedeutet: Dienstleistungen werden durch Netzwerke aus professionellen Anbietern und bürgerschaftlichen Akteuren (Klienten, Angehörigen, freiwilligen Helfern, Nachbarn, örtlichen Gemeinschaften usw.) erbracht. Alle am Netzwerk Beteiligten steuern Ressourcen bei. Jedem Beteiligten wird zugetraut, dass er etwas einbringen kann. Das Verhältnis zwischen professionellen Mitarbeitern und Bürgern ist auf Augenhöhe, beide Seiten sind gleich in ihrer Wertigkeit.

Es geht bei der Koproduktion nicht darum, professionelles Wissen zu ersetzen, sondern das Wissen und die Kompetenzen von Bürgern und Sozialeinrichtungen zu poolen, um die bestmöglichsten Ergebnisse für die Gesellschaft zu erzielen (Boyle/Harris 2009).

Dies bedeutet aber, dass Sozialeinrichtungen im Rahmen der Koproduktion nicht von vornherein auf die Überlegenheit ihrer – professionell legitimierten – Vorschläge pochen können. Sondern dass sich Lösungen durch einen Austausch zwischen bürgerschaftlichen Akteuren und Sozialeinrichtungen herauskristallisieren. Man kann also bürgerschaftliches Engagement und bürgerschaftliche Beteiligung nicht per se als “Ergänzung” zur Tätigkeit der professionellen Mitarbeiter betrachten – wie die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege dies tut (via BBE ) – und diesen “ergänzenden” Status festschreiben. Denn wenn Bürger und Sozialeinrichtungen ihre Kompetenzen und ihr Wissen poolen, dann entstehen ganz neue Lösungen, die die Erfahrungen von beiden Seiten – der professionellen und der bürgerschaftlichen – gleichberechtigt in sich bündeln.

Auch wenn gemeinnützige Träger im Sozialsektor derzeit noch in ihrem organisations- und outputorientierten Paradigma gefangen sind: die Zukunft gehört den Beziehungen, den Netzwerken und Verbindungen in die Zivilgesellschaft hinein.

Koproduktion bricht mit der binnenorientierten Tradition von gemeinnützigen Organisationen, die um sich selbst und ihr Fachgebiet und um ihre eigene Community kreisen. Koproduktion lenkt den Blick nach außen, hin zu den Stakeholdern einer Organisation und deren vielfältige Ressourcen, ohne die eine Einrichtung die Ziele, derentwillen sie angetreten ist – nämlich gesellschaftliche Problemlagen zu beiseitigen – nicht wird erreichen können.

Für einen Aufsatz für die Zeitschrift SOZIALwirtschaft, der im November erscheinen wird, habe ich beschrieben, wie der Paradigmenwechsel verfasst ist, vor dem die professionellen Dienstleister im Sozialsektor stehen. Es geht um einen Perspektivenwechsel in gemeinnützigen Organisationen:

  • von der dominierenden Binnensicht zu den Stakeholder-Netzwerken
  • von der Organisation hin zu Beziehungen
  • von der hierarchischen Steuerung zur Partizipation
  • von der Professionalisierung zum Wissen der Bürger
  • vom anbieterzentrierten Servicemodell zu den Bedürfnissen der Nutzer
  • vom Output zum Outcome
  • vom Paternalismus zum Empowerment von Bürger-Nutzern
  • von ungleichen Machtverhältnissen zwischen der Einrichtung und Bürgern zu einem Verhältnis auf Augenhöhe.

Die Koproduktion sozialer Dienstleistungen – also deren Planung, Ausgestaltung, Umsetzung und Evaluation – kann auch über das Internet erfolgen. Speziell das Bürgerwissens kann sehr einfach über das Internet abgerufen werden, ebenso deren Beteiligung, wenn es darum geht, Problemlagen empirisch zu erfassen.

Web-Mapping Projekte wie GENEVE accessible, wo Rollstuhlfahrer Barrieren in Genf fotografieren und in eine Online-Karte eintragen, oder wie die – hier schon oft zitierte – Ushahidi – Webseite bzw. Software, die die Hilfsanfragen von Menschen, die von Katastrophen betroffen sind, kartiert (Bsp.: Chile-Erdbeben), zeigen das Potential des “crowdsourcing” für gemeinnützige Organisationen. Das Feedback der Bürger über die Qualität der erhaltenen Dienstleistungen kann ebenfalls abgefragt und in die Konzeption und Veränderung sozialer Dienste eingebracht werden. Siehe als Beispiele aus dem Gesundheitsbereich die Plattformen Patient Opinion und iWantGreatCare oder den geplanten Gesundheitsnavigator.

Der Staat kann eine konstruktive Rolle spielen, wenn es darum geht, die Partizipation in Nonprofits zu fördern, – dies zeigt die empirische Studie von Kelly LeRoux aus dem Jahr 2009. Über Förderrichtlinien kann er die Beteiligung von Klienten und anderen an der Entscheidungsfindung von Nonprofits festschreiben.

Die Kritik (s. S. 3) der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege an der Aufnahme des freiwilligen sozialen
Engagements in die staatlichen Förderrichtlinien für den Nonprofit-Sektor ist deshalb differenziert zu betrachten. Wenn es dem Staat lediglich darum geht, aus Spargründen die “Bürgerarbeit” in gemeinnützigen Organisationen über Förderrichtlinien zwangsweise festzuschreiben, so ist dies abzulehnen. Falls staatliche Institutionen aber versuchen sollten, die Finanzierung sozialer Dienste mit Anforderungen an die partizipative Praxis in Nonprofits zu verbinden (und dies auch zu finanzieren…), so wäre dies zu begrüßen. Denn ohne Druck von staatlicher und – vor allem – von zivilgesellschaftlicher Seite werden sich gemeinnützige Organisationen einer weitergehenden Bürgerbeteiligung in ihren Einrichtungen nicht öffnen. Zu sehr verankert ist die Dominanz der Profession und das Ungleichgewicht zwischen der Einrichtung und ihren Nutzern.

Das Konzept der “Koproduktion” könnte eine Möglichkeit sein, bestehende Strukturen im Dritten Sektor aufzubrechen. In Großbritannien diskutiert eine eigens eingerichtete Community aus Praktikern und Experten über das Thema Koproduktion, das co-production practitioners’ network. Es würde sich lohnen, auch bei uns einen entsprechenden Gedankenaustausch zu starten. Wer am Thema interessiert ist und Ideen einbringen kann, ist eingeladen, sich am Forum “Koproduktion” zu beteiligen, das ich im Rahmen der Xing-Gruppe “Zivilgesellschaft und Internet” eröffnet habe.